NOU 2025: 11 – Revisjon av konkurranseloven – hva kan private parter forvente?

Konkurranselovutvalget la 1. desember frem NOU 2025: 11 Revidert konkurranselov. Hovedtrekkene i regelverket foreslås videreført, men utvalget foreslår en rekke viktige endringer som skal styrke effektivitet, rettssikkerhet og tillit for private parter.

Utredningen preges av et stort innslag av dissenser og særmerknader, noe som gir bredde til drøftelsene og flere mulige løsninger. Det blir derfor spennende å se hvordan departementet vil ta stilling til utvalgets forslag i det videre arbeidet mot en ny konkurranselov.

Her er de viktigste praktiske endringene som foreslås:

Endringer i fusjonskontrollen: strengere innholdskrav til meldinger, skjerpede fristregler og fristavbrudd i juli – mer byrdefullt for partene
- Hovedregelen om at pålegg om meldeplikt for ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger må gis senest tre måneder etter avtale eller erverv foreslås beholdt, men fristutløpet foreslås utsatt til 15 virkedager etter at tilsynet er gjort kjent med foretakssammenslutningen av partene selv, eller 30 virkedager etter at den ble offentlig kjent. Også utvidet frist for pålegg av minoritetserverv ved «særlige omstendigheter».
- Konkurransetilsynets saksbehandlingsfrister foreslås suspendert i juli-måned. Forslaget vil begrense fremdriften i transaksjonsprosesser i en periode av året som er stadig travlere, og ramme koordineringen av internasjonale transaksjoner.
- Omsetningstersklene foreslås beholdt. Det kan etter vår vurdering imidlertid reises spørsmål om tersklene heller burde vært hevet. Dette ville redusere unødig byråkrati og ressursbruk på små transaksjoner – særlig tatt i betraktning at hele 97 prosent av foretakssammenslutninger godkjennes i fase 1 og tersklene er lavere enn i våre naboland.
Oppdaterte saksbehandlingsregler i etterforskningssaker ment å forbedre effektivitet, rettssikkerhet og forutberegnelighet: Utvalget foreslår blant annet innføring av krav til skriftlig beslutning om videre saksgang innen tolv måneder i etterforskningssaker og rett til muntlig høring etter at det er varslet overtredelsesgebyr etter §§ 10 og 11. Det åpnes også for at rammene for muntlig høring vil kunne reguleres nærmere i forskrift. Et mindretall foreslår ny § 25b som unntar internadvokatkorrespondanse fra beslagsforbudet – til tross for (eller kanskje på grunn av) Gulating lagmannsretts kjennelse av juni 2025, som opprettholdt unntaket etter gjeldende rett.
Styrket lempningsordning: Foretak som får hel lempning skal som hovedregel fritas for både overtredelsesgebyr og – etter flertallets forslag – erstatningsansvar, så lenge det er mulig å få full erstatning fra andre kartelldeltakere. Dette styrker insentivene til å varsle om karteller. I tillegg foreslås at personer tilknyttet foretak som får innvilget lempning unntas fra personlig straffansvar på visse vilkår.
Utvidet forliksordning: Forliksordningen foreslås utvidet til § 10-saker generelt samt saker om misbruk av dominerende stilling (§ 11). I henhold til forslaget kan overtredelsesgebyr reduseres med inntil 20 % for kartellsaker og 40 % for andre saker, særlig der forlik inngås før varsel.
Private erstatningssøksmål – harmonisering og prosessregler: NOUen foreslår et nytt kapittel i konkurranseloven om privat håndheving (erstatningssøksmål for brudd på konkurranselovgivningen), herunder regler om skadepresumsjon ved kartellovertredelser, bevisforbud for lempningssøknader og adgang til ekstern finansiering av gruppesøksmål ved utmeldingssøksmål. Endringene vil legge til rette for økt grad av privat håndheving i Norge.

Høringsfristen for NOUen er satt til 27. mars 2026.

Fusjonskontrollen

Lovutvalget ble i mandatet bedt om å foreta en full gjennomgang av regelverket for foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp), men forslagene er først og fremst prosessuelle. Hovedtrekkene i dagens fusjonskontroll beholdes, herunder de gjeldende omsetningstersklene for meldeplikt. Utvalget foreslår bare enkelte justeringer: strengere krav til meldingens innhold, utvidede fristregler for pålegg om melding for ikke-meldepliktige foretakssammenslutninger, og automatisk fristavbrudd for Konkurransetilsynets saksbehandling i juli. Det kan reises spørsmål ved utvalgets valg om å ikke vurdere nærmere Konkurransetilsynets kompetanse til å håndheve transaksjoner gjennom atferdsreglene (§§ 10 og 11), til tross for at dette har blitt aktualisert gjennom utviklingen i EU-retten og praksis hos nasjonale europeiske konkurransemyndigheter, herunder i Finland. En videre avklaring etter norsk konkurranserett kunne derfor vært nyttig.

I det følgende vil vi beskrive nærmere noen av de praktisk viktigste forslagene fra utvalget på fusjonskontrollens område.

Strengere og mer presise innholdskrav til konkurransemeldinger: På dette punktet delte utvalget seg i to fraksjoner: Flertallet ønsket ikke å gjøre store endringer i dagens innholdskrav, mens et mindretall på tre medlemmer ønsket å skjerpe innholdskravene for å harmonisere disse med reglene i Sverige, Danmark og EU. Det samlede utvalget foreslår imidlertid å kreve noe mer informasjon i meldinger, både forenklede og fullstendige.
Forenklede meldinger: Det foreslås at det innføres krav om at partene skal dokumentere at vilkårene for å inngi forenklet melding er oppfylt. Dette vil antakelig i praksis innebære at partene må fremlegge dokumentasjon på markedsandelsberegning. Det samlede utvalget foreslår imidlertid å beholde dagens regler for når en forenklet melding kan inngis.
Fullstendige meldinger: Nye krav til at partene skal beskrive strategisk og økonomisk rasjonale, tidsplan for gjennomføring, en beskrivelse av foretakenes juridiske og organisatoriske struktur og virksomhetsområder, eierinteresser de involverte foretakene har utenfor konsernet og som berøres av foretakssammenslutningen, en begrunnelse for hvorfor oppgitte konkurrenter anses som de viktigste, og en angivelse av markedsandeler for disse. Det foreslås også nye krav til hva beskrivelsen av markedsstrukturen skal inneholde.

Samlet sett er de justerte kravene moderate og vil etter vårt syn ikke innebære betydelige endringer for partene i transaksjoner med tanke på tids- eller ressursbruk. Det vil imidlertid kunne måtte påregnes noe mer arbeid med å dokumentere markedsandeler i forenklede meldinger, også ved vertikale forbindelser.

Justerte fristregler for pålegg om melding under omsetningstersklene: Utvalget foreslår å beholde reglene om pålegg av meldeplikt, men ønsker justeringer i fristreglene. Flertallet foreslår å la tremånedersfristen stå som i dag, men at fristutløpet utsettes dersom informasjon om transaksjonen ikke er offentlig tilgjengelig eller blitt gjort kjent for Konkurransetilsynet. I disse tilfellene skal fristen for å pålegge melding først utløpe 15 dager etter at partene gjorde Konkurransetilsynet kjent med transaksjonen eller 30 dager etter at transaksjonen ble offentlig kjent. Utvalget uttaler at en transaksjon vil kunne anses som offentlig kjent ved eksempelvis «en melding til foretaksregisteret, ved en børsmelding som inneholder informasjon om foretakssammenslutningen, omtale av foretakssammenslutningen i nasjonale medier eller publisering av opplysninger om foretakssammenslutningen på hjemmesiden til et av de involverte foretakene».
Fristavbrudd i juli: Lovutvalget foreslår å suspendere saksbehandlingsfrister for foretakssammenslutninger fra 1. juli til 1. august, begrunnet i behovet for å sikre forsvarlig informasjonsinnhenting og saksbehandling gjennom sommeren hos tilsynet. Forslaget innebærer i praksis at transaksjoner meldt i slutten av juni ikke behøver å avklares før tidlig september. Et stort antall transaksjoner signeres typisk i mai og juni, og partene til disse transaksjonene har et like stort behov for rask avklaring som for transaksjoner som signeres på andre tider av året. Forslaget kan også medføre uheldige og kostbare utsettelser av større internasjonale transaksjoner som må meldes til Konkurransetilsynet i Norge.

Nye og oppdaterte saksbehandlingsregler i etterforskningssaker

Flertallet foreslår ingen endringer i vedtakskompetanse. Flertallet foreslår i stedet en rekke endringer i saksbehandlingsreglene ment å sikre objektivitet og derigjennom øke rettssikkerheten og legitimiteten til tilsynets vedtak, i tillegg til å legge til rette for større fremdrift i etterforskningssaker.

Enkelte endringer og presiseringer i reglene om informasjonspålegg, bevissikring og innsyn, hvorav flere er begrunnet i økt digitalisering i samfunnet og delvis fremstår som en kodifisering av gjeldende praksis. Verdt å merke seg er mindretallets forslag til ny § 25b som unntar internadvokatkorrespondanse fra beslagsforbudet – til tross for, eller kanskje på grunn av, Gulating lagmannsretts kjennelse av 26. juni 2025 som konkluderte med at det alminnelige beslags- og bevisforbudet for advokatkorrespondanse også gjelder for internadvokater i konkurransesaker.
Plikt til beslutning om videre saksgang i etterforskningssaker: Lovutvalget foreslår ny § 25a, som pålegger Konkurransetilsynet å fatte en skriftlig beslutning om videre utredning i saker om mulige brudd på konkurranseloven §§ 10 eller 11 senest tolv måneder etter innledende etterforskning (fra første informasjonspålegg eller klargjort digitalt beslag), med adgang til utvidelse til 18 måneder ved særskilte grunner. Beslutningen skal kort angi hvilket forhold etterforskningen gjelder, marked, parter og konkurransemessige bekymringer. Hensikten er både å sikre fremdrift og bedre forutberegnelighet for selskaper under etterforskning.

For involverte parter kan bestemmelsen innebære tidligere og tydeligere informasjon om status og retning for etterforskningen, som kan bidra til å avklare risiko, strategi og ressursbruk på et tidligere tidspunkt. Bestemmelsen er prosessledende og innebærer ingen form for konstatering av skyld og utløser heller ingen rettsvirkninger for partene. Beslutningen kan ikke påklages og er inspirert av lignende praksis i EU/EØS. Selv om bestemmelsen delvis kodifiserer tilsynets eksisterende praksis, er lovfestingen ment som et tydelig styringssignal og kan potensielt ha en viss disiplinerende effekt på tilsynets tidsbruk, i hvert fall i en innledende fase av etterforskningen.

Rett til muntlig høring: Utvalget foreslår å innføre en rett til muntlig høring for partene i ny § 27b i saker etter konkurranseloven §§ 10 og 11 der partene har inngitt skriftlig tilsvar til varsel om gebyr.
Midlertidig vedtak: For øvrig kan det bemerkes at konkurransetilsynet i dag kan treffe midlertidige vedtak om pålegg etter § 12 femte ledd selv om det ikke er konstatert overtredelser av adferdsreglene. Loven krever en “rimelig grunn til å anta” at det foreligger en overtredelse av atferdsreglene og det er fare for “varig og uopprettelig skade” for konkurransen. Utvalget foreslår å senke terskelen for inngrep ved at vilkåret “varig og uopprettelig” skade endres til “alvorlig” skade.

Styrket lempingsordning for kartellvirksomhet

Lovutvalget foreslår en vesentlig styrking av lempingsordningen for kartellvirksomhet for å skape sterkere insentiver til å avsløre og bryte ut av karteller:

Beskyttelse mot erstatningssøksmål: Etter flertallets forslag skal foretak som har fått innvilget hel lemping ikke være erstatningsansvarlige for tapet som påføres andre som følge av foretakets deltakelse i det ulovlige samarbeidet. Unntaket er der skadelidte ikke kan få sitt tap dekket av de øvrige kartellmedlemmene iht foreslåtte § 54 om solidaransvar.
Straffebortfall: Utvalget foreslår å innføre en straffebortfallsgrunn for personer som er/var tilknyttet (ansatte eller styremedlemmer) foretak som har søkt om hel lemping og oppfyller visse vilkår, se nytt tredje ledd til § 32. Regelen er begrunnet i ønsket om å unngå disinsentiver til å benytte lempingsordningen, og derved styrke lempningsreglenes effektivitet. Utvalgets flertall har for øvrig ikke funnet grunn til å gå videre med det tidligere forslaget om overtredelsesgebyr til fysiske personer og ledelseskarantene.

Utvidelse av forliksordningen – mulighet for større reduksjon i overtredelsesgebyr ved forlik eller delvis lemping

Utvalget foreslår å utvide og styrke forliksordningen i § 29a.

Utvidet forliksordning: Lovutvalget foreslår bruk av forlik (overtredelsesgebyr med reduksjon etter forenklet prosess) ved overtredelse av både forbudet i § 10 generelt og § 11 – og ikke bare for kartellsaker.
Mulighet for større reduksjon i overtredelsesgebyr: Videre foreslås det at overtredelsesgebyret kan reduseres med inntil 20 prosent for kartellovertredelser og inntil 40 prosent for øvrige overtredelser. Etter utvalgets oppfatning bør tidspunkt for inngåelse av forlik ha betydning for størrelsen på reduksjonen av overtredelsesgebyret, herunder om det inngås før eller etter varsel er sendt av tilsynet.
Utvalget synes å være av den oppfatning at foretakets innrømmelse i forliksinnlegget kun knyttes til den objektive overtredelsen og ikke subjektive ansvarskrav. Dette presiseres imidlertid ikke i forslag til ny lovtekst. For øvrig kan det bemerkes at forslag til ny § 51 i første ledd klargjør at verken lempingssøknader eller forliksinnlegg inngitt til en konkurransemyndighet kan føres som bevis under domstolsbehandling av private erstatningskrav etter lovens kapittel 10. Regelen er ment å sikre at privat håndheving ikke undergraver lempings- og forliksordningen samt harmoniserer rettstilstanden med EUs erstatningsdirektiv (2014/104).
Redusert gebyr ved delvis lemping: Utvalget foreslår også en ny § 29b om redusert gebyr ved delvis lemping. Forslaget harmonerer med ECN+-direktivet, og innebærer at der et foretak som har søkt om delvis lemping bidrar til å bevise ytterligere faktiske forhold som leder til høyere gebyrer, kan ikke dette lede til økt gebyr for lempingssøkeren. Bestemmelsen er ment å tydeliggjøre at medvirkning og samarbeid med tilsynet ikke skal lede til økt økonomisk eksponering, tvert imot skal det oppmuntre til mer aktiv og åpent samarbeid i etterforskningen.
Øvrige endringer: Lovutvalget har også samlet reglene om renter på overtredelsesgebyr i ny § 29c, samt fremsatt forslag om regler om overtredelsesgebyr for sammenslutninger av foretak i § 29d. Halvparten av utvalget har også fremsatt forslag om subsidiær inndrivelse i § 29d andre og tredje ledd.

Endringer i klageordningen for konkurransesaker

Utvalget har vurdert innretningen av Konkurranseklagenemnda. Flertallet vil videreføre nemnda som klageorgan for alle vedtak fra Konkurransetilsynet – dette til tross for at flere høringsinstanser har påpekt svakheter ved dagens ordning. Flertallet mener utfordringene kan avhjelpes gjennom endringer i saksbehandlingsreglene. Dette omfatter blant annet:

Saksbehandlingstid: Fristen for Konkurranseklagenemndas behandling foreslås utvidet fra seks til ni måneder.
Muntlige høring: Det foreslås tydeligere og strammere regler for gjennomføringen av muntlige høringer i klageprosessen, blant annet knyttet til temaavgrensning og varighet.

Når det gjelder rettslig overprøving av Konkurranseklagenemndas vedtak, er utvalget delt på flere punkter, herunder:

Et flertall foreslår at søksmål skal anlegges for Oslo tingrett i første instans. Mindretallet vil beholde dagens ordning med direkte søksmål for Gulating lagmannsrett.
Et flertall foreslår å overføre tilsynets søksmålskompetanse til departementet og å begrense søksmålsadgangen til prøving av nemndas rettsanvendelse. Mindretallet vil videreføre tilsynets søksmålskompetanse uendret.

Tilrettelegge for privat håndheving av konkurranseloven

Utvalget foreslår nye regler om privat håndheving av konkurransereglene. Reglene bygger på enkelte bestemmelser fra EUs erstatningsdirektiv (2014/104) som foreløpig ikke er inntatt i EØS-avtalen. Bestemmelsene som inntas skal harmoniseres og tolkes i lys av de EU-rettslige kildene. Formålet er å sikre rettsharmoni og en enklere prosess for privat håndheving av erstatning som følge av brudd på konkurranseloven. De mest sentrale bestemmelsene som utvalget foreslår å ta inn i konkurranseloven er:

Skadepresumsjon: Karteller presumeres å ha forvoldt skade i form av et økonomisk tap. Presumsjonen skal kunne motbevises, men har som funksjon å snu bevisbyrden til skadelidtes gunst. Utvalget tolker direktivet slik at presumsjonen kun gjelder for horisontale samarbeid mellom foretak som utgjør formålsovertredelser, men velger å ikke definere dette nærmere. Rekkevidden av presumsjonen vil dermed måtte tolkes gjennom EU-domstolens praksis.
Bindende virkning av forutgående vedtak og dommer: Endelige vedtak fra Konkurransetilsynet eller Konkurranseklagenemnda, som konstaterer overtredelse av konkurranseloven §§ 10 eller 11 og EØS-avtalen artikkel 53 eller 54, skal legges uprøvd til grunn i etterfølgende erstatningssøksmål for norske domstoler som gjelder samme overtredelse. Det samme gjelder endelig vedtak fra EU-kommisjonen og rettskraftige dommer fra EU-domstolen i saker hvor TEUV artikkel 101 eller 102 anvendes samtidig med EØS-avtalen artikkel 53 eller 54.
Overvelting: Ny bestemmelse om overvelting (videreføring av overpris) som fastslår at erstatningen skal tilsvare det økonomiske tapet som oppstår i hvert trinn av omsetningskjeden.

Det er grunn til å merke seg at et flertall i utvalget foreslår å åpne for tredjepartsfinansiering i enkelte gruppesøksmål. Ordningen innebærer at en ekstern investor mottar en forlodds andel av eventuell erstatning som tilkjennes gruppemedlemmene. Formålet er å styrke håndhevingen av konkurransereglene ved å gjøre det kommersielt mulig å forfølge også krav av lav verdi. Erfaring fra andre jurisdiksjoner viser at slik finansiering er en viktig driver for private søksmål. Blir forslaget vedtatt, vil det sannsynligvis senke terskelen for at forbrukere og andre skadelidte fremmer mindre krav, og øke risikoen for erstatningssøksmål mot forbrukerrettede foretak.