Torvik-utvalget foreslår store endringer i det norske skattesystemet

Utvalget foreslår et nytt, særskilt fradrag i lønns- og næringsinntekt, som ikke skal komme til fradrag i trygdeinntekt. Fradraget vil gjelde fra første krone av arbeidsinntekt og for personer uavhengig av alder. Bakgrunnen for forslaget er å bidra til at færre går fra arbeid til trygd og at flere går fra trygd til arbeid. Fradraget vil redusere skatt på arbeidsinntekt uten å redusere disponibel inntekt til personer med trygd.

For at fradraget skal kunne stimulere til arbeid på best mulig måle foreslås det at inntektsgrunnlaget til fradraget samsvarer med inntekt fra reell arbeidsinntekt. Dagpenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd m.m. vil derfor falle utenfor beregningsgrunnlaget. Grunnlaget for fradraget vil blant annet omfatte lønnsinntekter, honorarer og skattepliktige naturalytelser. Utvalget har lagt til grunn at det nye fradraget skal gis i alminnelig inntekt, som andre fradrag.

Utvalget foreslår at fradraget trappes opp med inntekt opptil et maksimalt fradrag på 55 000 kroner, som reduserer skatten på arbeidsinntekter med inntil om lag 12 000 kroner. Det foreslås at fradraget trappes ned med 5 % av arbeidsinntekt over 300 000 kroner. Nedtrappingen gjør at skattelettelsene i større grad rettes mot de laveste arbeidsinntektene, der effekten av fradraget på arbeidsdeltakelsen antas å være størst, samtidig som fradraget virker mer utjevnende.

Utvalget foreslår videre å redusere marginalskatten ved å redusere trygdeavgiften på lønn, trygd og næringsinntekter med 1 prosentenhet. Utvalget fremhever at en lavere trygdeavgift vil gi større lettelser enn en reduksjon i trinnskatten for de laveste inntektsnivåene, som først vil gi lettelser til de med inntekter over innslagspunktet til trinn 1 (om lag 190 000 kroner i 2022). En lavere trygdeavgift reduserer skatten på alle arbeidsinntekter. Trygdede personer vil også få ta del i lettelsene gjennom reduksjoner i trygdeavgiften.

Forslaget er motivert av et ønske om å få personer som allerede er i arbeid til å arbeide mer, samt for å motvirke den økte skatte- og avgiftsbelastningen til husholdninger som følge av forslag om å jevne ut merverdiavgiftssatser og ved forslag om å gjeninnføre fordelsbeskatning av egen bolig.

Forslaget er anslått å gi et provenytap på om lag 17,9 milliarder kroner.

Utvalget foreslår ingen store endringer i nivået på minste- og personfradraget. Utvalget mener at personfradraget bør benyttes som virkemiddel dersom det er ønskelig å gjøre skattesystemet mer omfordelene. Det presiseres at det er viktig å bevare et sjablongmessig minstefradrag, men at dagens nivå har blitt for høyt i forhold til realistiske anslag på kostnader til inntektens erverv. Utvalget mener derfor at det må foretas en gradvis omlegging, slik at fradragene over tid blir mer i tråd med sine formål.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at minstefradraget i en periode holdes nominelt uendret og at personfradraget økes tilsvarende, eksempelvis ved at personfradraget økes med det kronebeløpet som en lønnsjustering av minstefradraget ville medført.

Utvalget foreslår at den såkalte frikortgrensen gjøres om til et ungdomskort for personer under 20 år, slik at alle skattytere som er 20 år og eldre betaler noe skatt fra første krone. Utvalget fremhever at forslaget vil være en forenkling for skattytere over 20 år. Det vises til at marginalskatt fra første krone og fram til et visst beløp vil være lik (8 %), mens marginalskatten etter dagens regler i det samme inntektsintervallet varierer.

Utvalget viser videre til at trygdeavgift fra første krone vil gi en nærmere sammenheng mellom trygdeavgiften og opptjening av pensjons­rettigheter i folketrygden. Tidligere tjente en bare opp pensjonspoeng når inntekten oversteg folketrygdens grunnbeløp, men i ny alderspensjon skjer pensjonsopptjeningen fra første krone, noe som taler for at også trygdeavgiften bør gjelde fra første krone arbeidsinntekt.

Forslaget er anslått å øke provenyet med 500 millioner kroner. Samtidig fremhever utvalget at personer som får økt skatt som følge av forslaget samtidig vil få en skattelettelse ved at trygdeavgift på lønn, trygd og næringsinntekt foreslås redusert med 1 prosentpoeng, samt at forslag til økt studiestøtte vil bidra til å dempe virkningen for mange.

Utvalget foreslår å redusere skattefordelene for pensjon for å motvirke lavere skatteinntekter som følge av en aldrende befolkning. Målgruppen for innstrammingen er de med en høy pensjon. Følgelig vil personer med lav eller middels pensjon skjermes fra reduserte skattefordeler. Skattefordelene reduseres samlet med omtrent 5,5 milliarder kroner (til om lag 20 milliarder kroner).

Forslaget går ut på at man øker nedtrappingen av pensjonsskattefradraget og at man øker trygdeavgiften på pensjon. Nedtrappingssatsene utjevnes ved at satsen i trinn 2 økes til samme nivå som trinn 1. Det fremheves at dette også innebærer en forenkling av regelverket. For å motvirke effekten av økt trygdeavgift for de lave pensjonene økes nivået på maksimalt pensjonsskattefradrag.

Samlet skatteverdi av minstefradraget i pensjon overføres til pensjonsskattefradraget (provenynøytralt). Det forenkler skattereglene og styrker insentivene til å kombinere pensjon med arbeid. Minstefradraget i lønn vil da redusere marginalskatten på lønn i et større inntektsintervall enn i dag for pensjonister som arbeider ved siden av pensjonen.

Nivået på pensjonsskattefradraget justeres dersom personfradraget økes, slik at innslagspunktet for skatt på pensjon holdes uendret.

Aldersgrensen for å få skattefradrag for pensjonsinntekt heves til 67 år. Aldersgrensen økes deretter i takt med aldersgrensene i folketrygdens alderspensjon.

Utvalget har videre kommet med en anbefaling til Finansdepartementet om å utrede mulige endringer i skattereglene for innskudd i tjenestepensjonsordninger.

Utvalget anbefaler at det vurderes forbedringer i inntektsskatte­grunnlaget gjennom fjerning og innstramming av fradrag og særordninger. Det vil forenkle skattesystemet og samtidig bedre inntektsskattens omfordelende egenskaper. Utvalget legger til grunn at det bør være mulig å stramme inn fradrag og særordninger tilsvarende et årlig proveny på minst 3 mrd. kroner.

Utvalget har ikke foretatt en konkret vurdering av hvilke fradrag og særordninger som bør avvikles. Det uttaler imidlertid at fradrag med svak begrunnelse i fiskale hensyn som utgangspunkt bør fjernes.

Frem til 2014 var selskapsskattesatsen i Norge på 28 %. Satsen ble deretter frem til 2019 gradvis redusert til dagens nivå på 22 %. I utredningen drøfter utvalget flere hensyn som kan tilsi at selskapsskattesatsen enten bør økes eller reduseres fra dagens nivå.

Utvalget peker blant annet på at en høyere effektiv selskapsskattesats enn andre land vil gjøre det mindre lønnsømt å investere i næringsvirksomhet Norge, og at dette dermed vil tale for å holde satsen lav. Utvalget mener imidlertid ikke at satsen bør bli så lav at Norge blir en pådriver i den internasjonale skattekonkurransen. Utvalget peker også på at internasjonalt samarbeid om beskatning av selskap i store flernasjonale konsern etter hvert kan redusere presset på selskapsskattegrunnlaget og dermed svekke noen av argumentene som taler for et lavt nivå på selskapsskatten.

Utvalgets flertall konkluderer med at det ikke ser hensyn som taler for å endre selskapsskattenivået vesentlig i den ene eller andre retningen. Flertallet peker på at hensynet til stabilitet og forutsigbarhet derfor kan tale for å la satsen forbli uendret på nåværende tidspunkt. Flertallet uttaler også at eventuelle fremtidige endringer i nivået på selskapsskatten bør vurderes i lys av utviklingen internasjonalt.

Et mindretall på tre utvalgsmedlemmer mener at det er handlingsrom for å endre nivået på selskapsskatten, og foreslår at selskapsskattesatsen økes fra 22 % til 24 % samtidig som skatt på eierinntekter reduseres.

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 7.5 i utredningen.

Utvalget anbefaler å holde fast ved prinsippet om at avskrivningssatser skal følge driftsmidlenes faktiske verdifall, og fraråder dermed å bruke høye avskrivningssatser som virkemiddel for å støtte visse næringer eller investeringer. Særlig fremhever utvalget at fordelen med prinsippet er at det bidrar til lik beskatning av ulike næringer og ulike typer investeringer.

For å sørge for bedre samsvar mellom fradrag og faktisk verdifall, foreslår utvalget å redusere saldoavskrivningssatsene for enkelte typer driftsmidler:

• Saldogruppe c (vogntog, lastebiler, busser, varebiler, drosjebiler og kjøretøy for transport av funksjonshemmede): Utvalget foreslår at avskrivningssatsen settes til 20 % for alle driftsmidler i saldogruppen.
• Saldogruppe e (skip, fartøyer, rigger mv.): Utvalget foreslår at avskrivningssatsen reduseres fra 14 % til 10 %.
• Saldogruppe h (bygg og anlegg, hoteller, losjihus, bevertningssteder mv.): Utvalget foreslår at avskrivningssatsen for husdyrbygg i landbruket reduseres fra 6 % til 4 %, og at avskrivningssatsen for hoteller, losjihus og bevertningssteder mv. reduseres fra 4 % til 2 %.

Forslagene er nærmere omtalt i punkt 8.7.5 i utredningen.

Utbytte og aksjegevinst er skattepliktige for personlige aksjonærer i henhold til aksjonærmodellen. Aksjonærmodellen innebærer at skattytere gis rett til fradrag for skjerming, dvs. at aksjeinntekt som tilsvarer en normalavkastning (risikofri avkastning) skal skjermes fra dobbeltbeskatning ved hjelp av et skjermingsfradrag i utdelt utbytte og eventuelt i gevinst ved salg av aksjen. Aksjeinntekter som overstiger skjermingsfradraget, blir skattlagt hos den personlige skattyteren ved at de inngår i beskatningen av alminnelig inntekt og oppjusteres med en faktor. For inntektsåret 2023 er denne faktoren fastsatt til 1,72.

Utvalgets flertall foreslår å beholde en eierbeskatning med skjermingsfradrag. Etter dagens regler gis skjermingsfradrag tilsvarende aksjenes anskaffelseskost multiplisert med risikofri rente etter skatt tillagt 0,5 %. Utvalget foreslår at skjermingsrenten fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig rente på statsobligasjoner med ti års løpetid, og at påslaget i skjermingsrenten på 0,5 % avvikles. Over tid anslår utvalget at dette vil innebære en skjermingsrente som er 0,4 % høyere enn med gjeldende regler.

Utvalgets medlemmer Benn Folkvord, Elin Sarai og Frederik Zimmer mener at skjermingsreglene bør oppheves, blant annet fordi det vil innebære en vesentlig regelforenkling.

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 8.5 i utredningen.

Les mer om utvalgets forslag her.

Utvalgets flertall peker på at hensynet til å unngå inntektsskiftning, fordelingshensyn og hensynet til provenyvirkninger taler for at nivået på eierbeskatningen ikke bør settes vesentlig ned. Samtidig peker utvalget på flere forhold som tilsier at eierbeskatningen ikke bør settes for høyt, blant annet at risikoen for misbruk og skatteunngåelse normalt øker med skattesatsen, og at høy samlet beskatning av kapitaleiere kan føre til at flere velger å flytte til land med lavere skattenivå, samt at færre kapitaleiere ønsker å flytte til Norge. Utvalget foreslår derfor ikke å øke den samlede beskatningen av formue og kapitalinntekter.

For aksjeinntekter på personlige aksjonærers hånd foreslår utvalgets flertall å redusere skattesatsen til 34 %. Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Benn Folkvord, Elin Sarai, Karen Helene Ulltveit-Moe og Frederik Zimmer foreslår at den effektive skattesatsen for eierinntekter for personlige aksjonærer settes til 31,7 %, det vil si tilnærmet det den var i 2021.

Se nærmere omtale i punkt 8.8 i utredningen.

Les mer om utvalgets forslag her.

Fritaksmetoden innebærer at aksjeselskaper og andre selskapsaksjonærer som hovedregel er fritatt fra beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv., og at tap ved realisasjon av aksjer mv. som et utgangspunkt ikke er fradragsberettiget.

Utvalget mener at kjedebeskatning i selskapssektoren bør unngås. Utvalget viser blant annet til at kjedebeskatning kan medføre uhensiktsmessige skattemotiverte organiseringer av virksomhet, og at kjedebeskatning kan ha en innlåsningseffekt på kapital i enkeltselskaper. Etter utvalgets vurdering er fritaksmetoden en egnet metode for å unngå kjedebeskatning. Det at fritaksmetoden i dag er standardmetoden internasjonalt, tilsier også at Norge bør bevare fritaksmetoden.

For å oppnå mest mulig like regler for utbytte og aksjegevinst, foreslår utvalget å utvide anvendelsesområdet til den såkalte «treprosentregelen» i fritaksmetoden til også å omfatte gevinster. Utvalget foreslår også at satsen økes fra 3 til 5 %

Etter dagens regler innebærer «treprosentregelen» at 3 % av aksjeutbytte (og utdeling fra selskap med deltakerfastsetting) som omfattes av fritaksmetoden inntektsføres, som innebærer en effektiv beskatning av slike inntekter på 0,66 % (3 % x 22 %). Opprinnelig omfattet «treprosentregelen» også aksjegevinster, men dette ble endret med virkning fra inntektsåret 2012. Det ble da pekt på at «treprosentregelen» hadde komplisert fritaksmetoden ved at den gjeninnførte et behov for å dokumentere skattemessige inngangsverdier og foreta gevinst- og tapsberegning ved realisasjon av aksjer mv. Det ble også fremholdt at treprosentregelen hemmet fornuftige omorganiseringer i konsern.

Utvalget mener at begrunnelsen for å avgrense treprosentregelen mot gevinster ikke er tungtveiende nok sett hen til hensynene som taler for å ha mest mulig like regler for utbytte og gevinst. Videre peker utvalget på at flere EU-land benytter muligheten til å ha regler om at inntil 5 % av utbytte fra datterselskap skal inntektsføres hos morselskapet, jf. EUs mor-datterselskapsdirektiv, og at samtlige av disse landene har valgt en sats på 5 %. Utvalget foreslår derfor at inntektsføringen i treprosentregelen økes fra 3 til 5 %.

Se nærmere omtale i punkt 8.6 i utredningen.

Les mer om utvalgets forslag her.

Utvalget mener at det er behov for å se på endringer av regelverket om skattlegging av tilbakebetaling av innbetalt kapital. Hovedproblemet med dagens regler er etter utvalgets syn at skatteposisjonen er knyttet til innbetalt aksjekapital og overkurs på den enkelte aksje, uavhengig av eierskifte og kjøpers inngangsverdi på aksjen. Scheel-utvalget pekte også på utfordringer ved reglene om tilbakebetaling av innbetalt kapital i NOU 2014:13 og ba Finansdepartementet om å utrede problemstillingen nærmere.

Utvalget skisserer et forslag til regelverkstiltak som innebærer at skatteposisjonen innbetalt kapital settes til aksjens forholdsmessige andel av innbetalt kapital i selskapet. Hvorvidt en utdeling skal klassifiseres som tilbakebetaling av innbetalt kapital, skal etter forslaget avgjøres av selskapets beslutning om utdeling. En slik regel innebærer at det ikke vil være behov for å holde oversikt over innbetalinger og utdelinger knyttet til den enkelte aksje.

For den enkelte aksjonær vil skattefrihet for tilbakebetaling av innbetalt kapital være begrenset til aksjonærens inngangsverdi på aksjen. Inngangsverdien skal som i dag nedskrives med den skattefrie tilbakebetalingen. Er utdelingen høyere enn aksjonærens inngangsverdi, skattlegges den delen av utdelingen som overstiger inngangsverdien, som utbytte.

Den foreslåtte løsningen innebærer endringer i eksisterende skatteposisjoner. På grunn av sammenhengen mellom tilbakebetaling av innbetalt kapital og aksjenes inngangsverdi, vil de skisserte forslagene i utgangspunktet innebære en forskyvning av tidspunktet for beskatning. Utvalget uttaler at det må vurderes nærmere hvorvidt dette tilsier at det bør gis overgangsregler.

Etter gjeldende rett anses likvidasjon av selskap som realisasjon, jf. skatteloven § 10-37 første ledd. Som følge av dette skattlegges utbetalinger ved likvidasjon av selskap som aksjegevinst, og ikke som aksjeutbytte. For utenlandske aksjonærer har denne klassifiseringen skapt rom for skatteplanlegging og –tilpasninger siden utenlandske aksjonærer normalt kun ilegges norsk kildeskatt på aksjeutbytte, og ikke på aksjegevinster. Tilpasningsmuligheten er særlig aktuell for aktører i private equity-bransjen.

Utvalget mener det er uheldig at utenlandske aksjonærer har mulighet til å unngå norsk kildeskatt på utbytte gjennom tilpasninger til disse reglene. En internrettslig hjemmel for kildeskatt på aksjegevinster ville imidlertid fått et begrenset anvendelsesområde i praksis, fordi skatteavtalene ofte gir aksjonærens hjemstat eksklusiv beskatningsrett til aksjegevinster. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen i skatteloven § 10-37 første ledd endres, slik at utbetalinger ved likvidasjon behandles som utbytte i stedet for gevinst.

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 8.7.5 i utredningen.

Utvalget mener at beskatningen av kapitalinntekter utenfor selskap bør økes. Utvalget skisserer i den forbindelse to modeller.

Modellskisse 1 kan enklest utformes slik at kapitalinntekt fortsatt skal inngå i alminnelig inntekt, men at netto kapitalinntekt i tillegg til den alminnelige skattesatsen på 22 % blir skattlagt med en passende sats på for eksempel 12 %. Netto kapitalinntekt skattlegges dermed med 34 %. Ettersom en høyere skattesats utenfor selskap enn i selskap kan gi insentiver til å holde kostnadene utenfor selskapet og inntektene innenfor selskapet (mest aktuelt for gjeldsrenter), legger modellskissen opp til at gjeldsrenter kun skal ha en fradragsverdi på 22 % også utenfor selskap. Modellen legger videre opp til at renteinntekter skattlegges med 22 % for å ivareta symmetrihensyn. Inntektsgrunnlaget foreslås å fastsettes med utgangspunkt i bruttoinntekter som vil omfattes av skatteloven §§ 5-1 og 5-20–5-22 som fordel vunnet ved kapital.

I modellskisse 2 inkluderes kapitalinntekt utenfor selskap i aksjonærmodellen der verdien av kapitalobjektet vil inngå i skjermingsgrunnlaget. Modellen innebærer at hele inntekten først beskattes som alminnelig inntekt. De resterende 78 % reduseres med et skjermingsfradrag, oppjusteres og beskattes en gang til på lik linje som aksjeinntekt under aksjonærmodellen. Skjermet beløp vil fortsatt beskattes som alminnelig inntekt (22 %), mens beløp utover skjerming kan beskattes med samme skattesats som eierinntekter, eller eventuelt en lavere sats. Modellen vil bevare en struktur i skattesystemet som innebærer at alminnelig inntekt skattlegges med en felles skattesats for alle inntektstyper og alle skattesubjekter. Det påpekes at modellen åpner for å gi den samme marginalskatt for kapitalobjekter som omfattes av modellen som for aksjeinntekter, ved å multiplisere inntekt over skjerming med samme oppjusteringsfaktor som utbytte og skattlegges som alminnelig inntekt. Inntektsgrunnlaget foreslås å omfatte kapitalobjekter som er egnet til å gi meravkastning (som grunnrente, renprofitt mv.) og modellen vil derfor avvike fra et prinsipp om lik behandling av bruttoinntekter fra alle kapitalobjekter.

Utvalgets flertall mener at en ikke har tilstrekkelig grunnlag for å kunne anbefale en konkret beskatningsløsning og foreslår at de to modellene utredes nærmere. Beregningsteknisk legger utvalgets flertall til grunn at en netto kapitalinntektsmodell er best, og at skattesatsen for kapitalinntekter settes til 34 % (skatt på alminnelig inntekt pluss 12 % tillegg), som samsvarer med skattesatsen som utvalgets flertall foreslår for aksjeinntekter utenfor skjerming. Videre er det i provenyberegningen lagt til grunn at renteinntekt likevel skattlegges med en sats på 22 % og at rentekostnader har fradragsverdi på 22 %.

Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Benn Folkvord, Elin Sarai, Karen Helene Ulltveit-Moe og Frederik Zimmer mener at modellskisse 2 vil lede til meget høye marginalskatter på kapitalinntekter og kan derfor ikke stille seg bak denne modellskissen som et aktuelt alternativ. Disse medlemmene foreslår en netto kapitalinntektsmodell hvor skattesatsen settes til 31,7%.

Forslaget og modellene er nærmere omtalt i punkt 9.8 i utredningen.

Det har vært mye debatt og spekulasjoner om exit-skatt i den siste tiden. Utvalgets konkrete anbefaling (i punkt 8.7.2) på kort sikt er at regelen om at den latente exit-skatten bortfaller etter fem år utenlands oppheves. Her har imidlertid regjeringen kommet utvalget i forkjøpet og endret loven på dette punktet med virkning fra 29. november i år.

Utvalget drøfter for øvrig ytterligere innstramminger på området og viser blant annet til de tyske reglene som innebærer at skatten forfaller ved utflytting, men kan utsettes over syv år hvor 1/7 forfaller til beskatning årlig. Videre viser utvalget til et lovforslag i Finland hvor skatten i utgangspunktet beskattes ved utflytting, men hvor man kan søke om utsettelse og deretter at skatten bortfaller om eiendelen ikke er realisert innen åtte år.

Utvalget peker på at slike regler kan være problematiske i forhold til EØS-avtalen og anbefaler ytterligere utredninger før reglene eventuelt strammes ytterligere inn. Utvalget presiserer at det ikke er utvalgets hensikt å gå inn for strengere regler for de som flytter ut av EØS-området enn for de som flytter innad i EØS-området.

Finansdepartementet sendte på høring særregler for å motvirke privat konsum i selskap den 9. mars 2022. Høringsfristen var 1. august 2022. I høringsrunden ble det gitt bred støtte for strengere regler for privat konsum, men det ble også uttrykt ønske om at reglene er mer målrettede. Et justert forslag vil bli fremlagt i 2023 med ventet ikrafttredelse i 2024. Se Wiersholm sitt tidligere nyhetsbrev her.

Utvalget mener det er nødvendig å skjerpe reglene for privat konsum i selskap, men at det er viktig at reglene er mest mulig målrettede og at de ikke går lenger enn nødvendig. Utvalget legger til grunn at den pågående prosessen vil lede til hensiktsmessige løsninger på disse spørsmålene.

Teknologisk utvikling, fremveksten av store globale foretak og nye forretningsmodeller har utfordret gjeldende prinsipper og regelverk for internasjonal selskapsbeskatning. OECD og G20-landene utarbeidet i perioden 2013–2015 en rapport med 15 tiltak for å motvirke internasjonal skattetilpasning og overskuddsflytting, omtalt som BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting).

I forlengelsen av BEPS-prosjektet opprettet OECD og G20-landene i 2016 forumet “Inclusive Framework on BEPS” (“Inclusive Framework“). Inclusive Framework har 141 medlemsland som samlet representerer mer enn 90 % av verdens BNP. Forhandlingene i Inclusive Framework resulterte i en politisk enighet i 2021 om rammene for, og hovedelementene i, en internasjonal reform for skattlegging av store flernasjonale konsern omtalt som Pilar 1 og Pilar 2.

Formålet med regelverket i Pilar 1 og Pilar 2 er å oppnå en mer rettferdig skattlegging av multinasjonale konsern, ved at disse i større grad skal skattlegges i det landet hvor de utøver virksomhet og hvor inntektene til konsernet stammer fra. Regelverket skal også hindre uheldig skattekonkurranse og overskuddsflytting.

Pilar 1

Pilar 1 innebærer innføring av et regelverk som skal skattlegge de største og mest lønnsomme flernasjonale konsernene i de markedene hvor de har inntjening, uavhengig av fysisk tilstedeværelse i markedet. Utgangspunktet er at gjeldende prinsipper, herunder armlengdeprinsippet, ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til markedsstaters bidrag til verdiskapningen i et konsern. Denne ordningen skal virke sammen med det alminnelige selskapsskattesystemet.

Pilar 1 skal gjelde for flernasjonale konsern med en omsetning på konsernnivå over 20 milliarder euro og en lønnsomhet før skatt på minst 10%, hvor 25% av inntektene over dette lønnsomhetsnivået skal omfordeles til skattlegging i markedsstater. Dette betegnes som “beløp A” i ordningen. Omfordelingen skal baseres på foretakets salg i markedsstatene. Beregningen av skattegrunnlaget skal baseres på konsoliderte konsernregnskap basert på internasjonalt anerkjente regnskapsstandarder med enkelte justeringer. Det er forutsatt at omsetningsterskelen på 20 milliarder euro skal vurderes senket til 10 milliarder euro etter 7 år. Det antas i første omgang at om lag 120 flernasjonale konsern vil omfattes av ordningen med omfordeling av beløp A, og at antallet etter hvert vil bli høyere.

Den andre komponenten i pilar 1, omtalt som beløp B, er en forenkling i anvendelsen av armlengdeprinsippet for prising av visse standard markedsførings- og distribusjonsaktiviteter i konsern. Omfanget av slike transaksjoner på verdensbasis er svært stort og er kilde til mange tvister mellom skattytere og skattemyndigheter og mellom skattemyndigheter i ulike land, og potensialet for dobbeltbeskatning er derfor stort. Beløp B innebærer at det skal fastsettes et fast avlønningsnivå for slike aktiviteter. Formålet er å forebygge og unngå tvister mellom skattyter og skattemyndigheter og mellom skattemyndighetene i ulike land.

En implementering i norsk rett av beløp A i pilar 1 forutsetter ny lovgivning og at Norge signerer og ratifiserer en multilateral konvensjon som vil dekke alle elementer i pilar 1. Denne er under forhandling. Implementering forutsetter også omfattende lov- og forskriftsendringer basert på modellregler for pilar 1, som også utformes nå. Skatteetaten må foreta nødvendige systemendringer og allokere ressurser for å kunne håndtere skattefastsettelsen av beløp A i pilar 1.

Pilar 2

Formålet med pilar 2 er å etablere et minimum effektivt globalt skattenivå for store flernasjonale konsern. Minimumsnivået er satt til 15% på et overskudd bestemt etter egne regler (GLOBE-inntekt). Formålet med pilar 2 er å begrense skattekonkurransen mellom stater og svekke insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting.

Reglene bygger på at det beregnes en effektiv skattesats i de enkelte landene der konsernet er etablert. Den effektive skattesatsen settes til konsernets samlede skatter i landet dividert med samlet skattegrunnlag. Skattegrunnlaget tar utgangspunkt i finansregnskapet med enkelte korrigeringer. Dersom effektiv skattesats er lavere enn 15%, skal det beregnes en skatteforpliktelse for morselskapet. Skattesatsen ved beregningen av morselskapets skatteforpliktelse («top-up» skatt) settes til 15% fratrukket den effektive skattesatsen.

Hovedregelen er at morselskapets (konsernspissens) hjemland kan skattlegge inntekter opptjent i datterselskap etablert i land med en lav effektiv skattesats (Income Inclusion Rule). I tillegg er det en subsidiær regel om avskjæring av fradragsrett for betalinger til konsernselskap etablert i land med lav effektiv skattesats (Undertaxed Payment Rule). Denne regelen anvendes i tilfeller der inntekten i lavskattelandet ikke skattlegges etter hovedregelen i morselskapets hjemland etter Income Inclusion Rule.

Pilar 2 omfatter i utgangspunktet konsern med en omsetning på mer enn 750 millioner euro. Dette tilsvarer terskelbeløpet som gjelder for reglene om land-for-land rapportering. Det åpnes likevel for at Income Inclusion Rule kan innføres også for konsern med lavere samlet omsetning. Pilar 2 skal i hovedsak gjennomføres ved internrettslig regulering i de enkelte landene. Det er utarbeidet modellregler som skal sikre en ensartet implementering av reglene, og det vil også bli utarbeidet kommentarer til disse modellreglene. Landene som har sluttet seg til erklæringen, er ikke forpliktet til å innføre reglene i pilar 2, men må akseptere at andre land skattlegger i tråd med reglene. Dette vil i seg selv være et insentiv for å implementere regelverket, selv for stater som historisk har hatt en skattepolitikk med lav effektiv selskapsskattesats.

Utvalget er positiv til det internasjonale arbeidet

Utvalget er positiv til arbeidet med Pilar 1 og 2 utført av Inclusive Framework. Etter utvalgets vurdering knytter det seg likevel stor usikkerhet til hvor effektivt to-pilarløsningen vil motvirke uheldig skattekonkurranse og overskuddsflytting. Det er også usikkert når man kan forvente at modellregelverket er implementert i de nasjonale skattereglene. Det er for tidlig å si hvilke konsekvenser en eventuell implementering av to-pilarløsningen i norsk rett vil og bør ha for utformingen av den norske selskapsbeskatningen eller skattesystemet for øvrig.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2021 ble det i norsk internrett innført nye kildeskatter på renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler. Etter de nye reglene skal selskap hjemmehørende i lavskatteland betale 15 % brutto kildeskatt på betalinger av renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler som selskapet mottar fra nærstående selskap hjemmehørende i Norge. Hovedformålet med de nye reglene er å motvirke overskuddsflytting fra Norge gjennom kunstig høye rente- og royaltybetalinger til nærstående foretak i lavskatteland.

Utvalget mener at innføringen av kildeskatt på renter og royalty mv. var et velegnet tiltak for å motvirke overskuddsflytting fra Norge. Utvalget mener imidlertid at virkeområdet for kildeskattene bør utvides. Utvalget anbefaler at virkeområdet for kildeskattene på renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler utvides slik at de ikke lenger avgrenses til betalinger til lavskatteland. Videre anbefaler utvalget at dagens unntaksregel for betalinger til foretak som er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet innenfor EØS oppheves, og erstattes av en nettobeskatningsmetode som sikrer at kildeskattepliktige selskaper innenfor EØS gis fradragsrett for kostnader tilknyttet den kildeskattepliktige inntekten.

Utvalget er klar over at ileggelse av kildeskatter også på betalinger til normalskatteland vil innebære at det i noen tilfeller vil ilegges kildeskatt på betalinger som ikke har preg av overskuddsflytting. Utvalget er også oppmerksom på at kildeskatter vil kunne gi nokså høy effektiv beskatning av økonomisk virksomhet, ettersom de er bruttoskatter uten fradrag for tilhørende kostnader. Dette taler for at skattesatsene for kildeskatter holdes lavere enn for nettoskatter, som selskapsskatten, og utvalget mener skattesatsen for kildeskattene fortsatt bør være 15%. Utvalget viser ellers til at ved betalinger til normalskatteland, vil Norge som den klare hovedregel ha inngått skatteavtale med mottakerlandet. Skatteavtalen vil i disse tilfellene legge begrensninger på omfanget av kildeskattesatsen, samt ha regler som sikrer at dobbeltbeskatning avverges.

Europakommisjonen fremla 22. desember 2021 et forslag til direktiv om såkalte skallselskaper i EU. Direktivet er ment å motvirke skattemotivert bruk av selskaper som ikke har reell aktivitet i staten hvor selskapet er registrert.

Forenklet legger direktivforslaget opp til at man skal vurdere om selskapets inntekter i hovedsak er passive, om hoveddelen av selskapets transaksjoner er grenseoverskridende og om selskapets daglige ledelse utøves og beslutninger fattes av andre enn ansatte i selskapet. Dersom disse spørsmålene besvares bekreftende, inntrer det en rapporteringsplikt for selskapet. Selskapet må da gi dokumentasjon på “substansindikatorer” i forbindelse med innlevering av skattemeldingen, for eksempel hvor selskapet har sine lokaler og bankkonti og hvor ledelse og fulltidsansatte er bosatt.

Dersom det konkluderes med at selskapet er et skallselskap uten substans, skal man se gjennom selskapet for skatteformål. Selskapet vil dermed ikke kvalifisere for skattefordelene under mor-/datterdirektivet og rente-/royaltydirektivet som gjelder i EU og heller ikke for fordeler etter skatteavtaler. Videre skal skattleggingen skje på aksjonærens hånd som om det var aksjonæren som mottok betalinger/eide formuen direkte.

Utvalget anbefaler departementet å følge prosessen i EU og vurdere regelverkstiltak i lys av en eventuell enighet i EU.

Utvalget støtter OECDs vurdering om at en skatt på arv samlet sett kan ha bedre egenskaper enn en formuesskatt. Ifølge OECD er formuesskatt mer vridende og mindre rettferdig enn en kapitalinntektsskatt, ettersom den ilegges uavhengig av faktisk avkastning. Det er derimot gode grunner til å skattlegge formue gjennom en skatt på arv. En arveskatt kan gi mindre samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn formuesskatt, og oppleves mer rettferdig ettersom arveskatt skiller mellom formue som er resultat av egen innsats og arvet/tilfeldig formue. OECD legger også vekt på at arveskatt har lavere administrative kostnader enn formuesskatt. Etter utvalgets syn bør formuesskatten derfor reduseres og delvis erstattes av en skatt på arv.

Til tross for at utvalget slutter seg til OECDs vurdering om at en skatt på arv samlet sett har bedre egenskaper enn en formuesskatt, legger utvalget vekt på at formuesskatten allerede er godt innarbeidet i det norske skattesystemet. Utvalget mener derfor at det er gode grunner til å beholde formuesskatten som en del av det norske skattesystemet, men at den bør reduseres og delvis erstattes med en skatt på arv.

Utvalget mener at egenskapene ved formuesskatten bør forbedres ved å utvide formuesgrunnlaget og gjøre verdsettelsen av ulike formuesobjekter likere. Ifølge utvalget vil en formuesskatt med likere verdsettelse, bredest mulig grunnlag og færrest mulig unntak gi lavest mulig samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er at en ideelt utformet formuesskatt innebærer at alle formuesobjekter inngår i grunnlaget, og at formuesobjekter verdsettes til markedsverdi.

Utvalgets flertall foreslår derfor for det første at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 % av beregnet markedsverdi. Dette vil bidra til at formuesskatten i mindre grad påvirker sammensetningen av investeringene. Utvalgets flertall anbefaler videre at det utredes nærmere om formuesgrunnlaget kan utvides ved å redusere omfanget av unntakene for immaterielle eiendeler og forbedre verdsettelsesmetodene for viktige formuesobjekter. Isolert vil disse endringene føre til at flere personer kommer i formuesskatteposisjon. For å motvirke dette foreslår utvalget en betydelig økning i bunnfradragene. Videre foreslås det lavere satser i både trinn 1 (fra 0,95 % til 0,5 %) og i trinn 2 (fra 1,1 % til 0,85 %). Samlet vil endringene foreslått av flertallet føre til en reduksjon av provenyet fra formuesskatten med 8,4 milliarder kroner.

Lavere formuesskattesats øker avkastningen på sparing, og endringene vil særlig redusere den effektive skattesatsen på banksparing som i dag er høy. Aksjer mv. får redusert effektiv formuesskattesats for formuer under 20 millioner kroner, og en marginal økning for formuer over 20 millioner kroner. Endringene gjør at primærboliger får økt effektiv formuesskattesats, men for de fleste skattytere vil økningen i bunnfradrag mer enn kompensere den økte verdsettelsen av bolig. Med dette vil i underkant av 6 % av skattyterne betale formuesskatt. Utvalget anbefaler at formuesskattelettelsene fases inn over tid, i takt med de økte inntektene fra blant annet skatt på arv og bolig.

Utvalgets medlemmer Frederik Zimmer og Jarle Møen mener det må vurderes å opprettholde rabatt på børsnoterte aksjer. Årsaken er at medlemmene forventer at ikke-børsnoterte aksjer i gjennomsnitt vil være undervurderte også i fremtiden. For å utjevne den gjennomsnittlige verdsettelsesforskjellen mellom børsnoterte og unoterte aksjer bør det derfor innrømmes en verdsettelsesrabatt på inntil 20% for børsnoterte aksjer.

Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe mener at formuesbeskatningen må trappes ytterligere ned og at alle formuesobjekter må få betydelig redusert effektiv skattesats for å få til en reell skatteveksling.

Les mer om utvalgets forslag her.

Arveavgiften ble opphevet i 2014, og hadde da vært en del av det norske skattesystemet i over 200 år. Også internasjonalt har skatt på arv vært utbredt, og et flertall av OECD-landene skattlegger arv på ulike måter. Arveavgiften har tradisjonelt vært begrunnet med fiskale hensyn, skatteevnen som ligger i mottak av arv og gaver, hensynet til å motvirke for sterk kapitalkonsentrasjon, og dens bidrag til mindre ulikhet. Særlig har et ønske om å jevne ut formue som ikke er et resultat av egen innsats vært trukket frem.

Utvalget foreslår å gjeninnføre en skatt på arv. For det første mener utvalget at skatt på arv har positive effektivitetsvirkninger sammenlignet med de fleste andre skatteformer. For det andre anser utvalget at skattlegging av arv er gunstig fra et fordelingsperspektiv. I tillegg kan det gjennom arveskatt være mulig å identifisere grunnlag som er vanskeligere å fange opp gjennom formuesskatten.

Utvalget mener at grunnlaget for en ny arveskatt bør være markedsverdien av arvede eiendeler med fradrag for gjeld, uten rabatter eller lavere verdsettelse av særskilte objekter. Innslagspunktene for trinn 1 og 2 foreslås satt til henholdsvis 2 og 3,5 millioner kroner. Utvalget foreslår videre at grunnlaget for innslagspunktene bør være summen av arv og arveskattepliktige gaver som en person mottar fra alle arvelatere over livsløpet. Dette skiller seg fra den tidligere arveavgiften, der innslagspunktene ble baserte seg på hvilke verdier den enkelte person mottok fra hver arvelater. Begrunnelsen er at et mottakerperspektiv kan bidra til å utjevne arv etter skatt mellom de som arver bare én person, og de som mottar arv fra flere personer.

Når det gjelder satsene for arveskatten deler utvalget seg i et flertall og et mindretall. For nærmeste arving etter loven foreslår utvalgets flertall at satsen settes til 6 % mellom 2 millioner kroner og 3,5 millioner kroner, og 15 % på det overskytende. For andre mottakere foreslås det at satsene skal være henholdsvis 8 % og 22 %. Utvalgets medlemmer Bettina Banoun, Elin Sarai og Karen Helene Ulltveit-Moe foreslår at satsene i trinn 1 og 2 settes tilsvarende arveavgiften i 2013: For nærmeste arving etter loven 6 % og 10 %, og for andre 8 % og 15 %.

Utvalget peker også på at det må vurderes om det er behov for særregler som kan ivareta likviditetshensyn knyttet til overdragelse av næringsvirksomhet, for eksempel avdrags-/utsettelsesordninger. Det bør også utredes om det bør innføres regler for å motvirke urimelig høy skattebelastning på formue som i løpet av kort tid gjennomgår flere arveoppgjør.

Utvalget foreslår ikke å gå tilbake til diskontinuitet som hovedprinsipp ved arv og gave. Ved innføring av en ny arveskatt bør det imidlertid gis fradrag for latent skatt ved arveskattberegningen, eventuelt at inngangsverdien ved gevinstberegningen oppreguleres med betalt arveskatt.

Les mer om utvalgets forslag her.

Utvalget mener at beskatningen av bolig bør økes, og foreslår at det innføres skatt på leieverdien av egen bolig når eieren benytter eiendommen selv (primærbolig og fritidsbolig). Utvalget har blant annet sett hen til eiendomsverdiskatten i Danmark som i 2021 betales med 0,92 % av beskatningsgrunnlaget opp til en verdi på DKK 3,04 millioner, og 3 % over det.

Utvalget mener at leieinntektene i prinsippet bør settes til boligens netto beregnede leieinntekter, men som følge av praktiske grunner bør den i stedet fastsettes sjablongmessig som en prosentvis andel av boligens verdi, basert på formuesverdiene. Utvalget anbefaler at skatten fases inn over noe tid, slik at det gis tid til tilpasning. I startfasen foreslår utvalget at leieverdien settes til 1 % av formuesverdien, med en skattesats på 22 %.

Innføring av en boligskatt med en sats på 3 % i Norge er beregnet å gi et boligprisfall på 20 %.

Utvalgets flertall mener at skatten kan innføres i tillegg til dagens kommunale eiendomsskatt. Eiendomsskatten som er betalt for en boligeiendom bør imidlertid være fradragsberettiget i inntektsskattegrunnlaget for den samme boligeiendommen. Utvalgsmedlemmet Bettina Banoun mener at innføringen av beregnet leieinntekt kan medføre at maksimumssatsen for kommunal eiendomsskatt for bolig og fritidsbolig må reduseres.

Etter dagens regler er inntekt fra langtidsutleie av egen bolig skattefri når eieren selv benytter minst halvparten av boligen som egen bolig. Utvalget mener at dette skattefritaket bør oppheves. Skattegrunnlaget bør fastsettes basert på brutto leieinntekter og med sjablongmessig fradrag for løpende kostnader og vedlikeholdskostnader, tilsvarende som for delvis utleie av fritidsbolig og korttidsleie av bolig.

For å motvirke at deler av egen bolig skattlegges to ganger dersom deler av boligen leies ut og det innføres en skatt på leieverdien av egen bolig, må det innføres regler som hindrer dobbeltbeskatning. Etter utvalgets syn kan en mulig løsning kan være at skattytere som innrapporterer inntekt fra utleie av boligen de bor i, kun blir beskattet for leieverdien av den forholdsmessige andelen av boligen som ikke er utleid.

Skattegrunnlaget for inntekt fra korttidsutleie av primærboliger og delvis utleie av fritidsboliger fastsettes i dag som 85 % av brutto utleieinntekt, over et bunnfradrag på 10 000 kroner. Utvalget ser ingen grunn til å skjerme lave utleieinntekter fra skattlegging og mener bunnfradraget på 10 000 kroner må fjernes.

Etter gjeldende rett er gevinst ved salg av egen bolig skattefri når selgeren på salgstidspunktet har eid boligen mer enn ett år, og har brukt den som egen bolig i minst ett av de to siste årene, jf. sktl. § 9-3 annet ledd. Tap er ikke fradragsberettiget, dersom gevinst ville vært skattepliktig, jf. sktl. § 9-4.

Utvalget peker på svakheter ved dagens beskatningsregler ved salg av egen bolig, herunder skattemotiverte tilpasninger og uheldige terskelvirkninger. Utvalget foreslår derfor at det innføres en botidsmodell, der gevinst blir skattepliktig og tap fradragsberettiget for den perioden eier ikke har bodd i boligen de siste fem årene av eiertiden. Dersom eiertiden er kortere enn fem år mener utvalget at hele eiertiden skal være avgjørende og ikke bare de siste fem årene.

Gjeldende brukshindringsregler bør videreføres for å forhindre at eier mister botid i en bolig som normalt er skattyters primærbolig. Utvalget mener imidlertid at gjeldende praksis om at pendlere kan opptjene botid i to boliger samtidig bør oppheves.

Gevinst ved salg av fritidsbolig er etter dagens regler skattefri når selgeren på salgstidspunktet har eid fritidsboligen fem år, og har brukt den som egen fritidsbolig i minst fem av de siste åtte årene forut for salget, jf. sktl. § 9-3 fjerde ledd.

Utvalget foreslår at dagens regler oppheves, og at gevinst ved salg av fritidsbolig dermed blir skattepliktig i tråd med skattelovens hovedregel. Utvalget mener det bør innføres overgangsregler, og anbefaler at departementet vurderer hvordan overgangsreglene kan utformes.

Kommunene har etter dagens regler adgang til å vedta at det skal benyttes bunnfradrag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom. Ettersom bunnfradraget gjelder for hver selvstendige boenhet, er en mulig konsekvens av et høyt bunnfradrag at investorer med mange utleieboliger ikke, eller bare i liten grad, betaler eiendomsskatt på sine utleieleiligheter. Utvalget antar at den beste løsningen vil være å fjerne muligheten for å ha bunnfradrag i eiendomsskatten, og anbefaler at departementet vurderer dette nærmere.

Kommunene kan i dag velge hvorvidt verdsettelse av bolig for eiendomsskatteformål skal skje ved bruk av takst hvert tiende år eller basere seg på formuesgrunnlagene. Av forenklingshensyn for kommunene og skattyterne mener utvalget at det det bør bli obligatorisk for kommunene å bruke formuesverdiene for bolig for eiendomsskatteformål, og tilsvarende bør formuesverdiene for fritidsbolig legges til grunn når et nytt verdsettingssystem er på plass.

Ved tinglysing av et dokument som overfører hjemmelen til en fast eiendom, betales det i dag dokumentavgift med 2,5 % av avgiftsgrunnlaget. Overdragelse av boretter i borettslag og aksjer i eiendomsselskaper omfattes ikke av dokumentavgiften.

Utvalgets flertall peker på svakhetene til dokumentavgiften og anbefaler at den avvikles, under forutsetning av at skattlegging av bolig for øvrig økes i tråd med utvalgets forslag. Avvikling av dokumentavgiften reduserer skatteinntektene med om lag 12,5 mrd. kroner.

Utvalget mener at dersom dokumentavgiften beholdes, bør den utvides til å gjelde alle boligtyper, dvs. også borettslag og aksjeleiligheter.

I enkelte situasjoner kan et selskap sitte igjen med et overskudd etter at alle innsatsfaktorer i produksjonen har fått sin markedsmessige avlønning, også etter at alternativavkastningen på investert kapital er trukket fra. Dette overskuddet omtales gjerne som renprofitt. Renprofitt som oppstår fra stedbundne kilder, omtales gjerne som grunnrente eller ressursrente. Slike stedbundne kilder omfatter blant annet petroleumsforekomster, vannkraft, vindkraft og havbruk. Norge skattlegger grunnrente på flere naturresurser med en forhøyet skattesats (grunnrenteskatt). I punkt 13 i utredningen fremsette Torvik-utvalget ulike forslag til endringer i de ulike grunnrenteskatteregimene.

Utvalget (pkt. 13.2.2) ser det som positivt at de ordinære reglene i særskatten for petroleum er lagt om til en nøytral kontantstrømskatt. Utvalget er derimot kritisk til de midlertidige petroleumsskatteregler vedtatt i juni 2020 for å unngå at prosjekter ble utsatt som følge av Covid-pandemien (som resulterte i svært lave petroleumspriser en periode). Mer konkret mener utvalget at investeringsstøtten som ligger innbakt i de midlertidige skattereglene er uheldig. Utvalget erkjenner at det i dette tilfellet gjør seg gjeldende en avveining mellom hensynet til å ha nøytrale skatteregler og hensynet til forutsigbarhet. Investeringsbeslutninger er tatt og utbyggingsplaner er forberedt med utgangspunkt i reglene som ble innført våren 2020. Samtidig ble det på innføringstidspunktet understreket at reglene var midlertidige og at hensikten var å unngå at prosjekter ble utsatt som følge av pandemien og lave oljepriser. Når situasjonen nå er en helt annen (med blant annet langt høyere petroleumspriser), og reglene er ment å gjelde i mange år fremover, mener utvalget samlet sett at det er rimelig å stramme inn reglene. Dette kan for eksempel skje gjennom en reduksjon eller utfasing av friinntekten. Utvalget anbefaler at dette skjer så raskt som mulig. Sammen med de ordinære reglene vil dette bidra til at særskatten i liten grad påvirker investeringsinsentivene.

For vannkraftverk med generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA fastsettes ikke grunnrenteskatt. I likhet med Kraftskatteutvalget (NOU 2019:16) mener Torvik-utvalget at den nedre grensen på 10 000 kVA utgjør et vridende element. Grensen skaper sterke skattemessige insentiver til å neddimensjonere ytelsen i kraftverkene og dermed redusere verdiskapingen. Så lenge grunnrenteskatten beregnes per kraftverk, kan likevel administrative hensyn tilsi at de aller minste kraftverkene fritas for grunnrenteskatt. Utvalget er enig med Kraftskatteutvalget (NOU 2019: 16) i at grensen bør reduseres til 1 500 kVA (idet dagens grense anses å være høyere enn administrative hensyn kan begrunne). Utvalget antar at med en slik grense vil tapet av lønnsom fornybar produksjon og proveny være moderat.

Utvalget slutter seg også til Kraftskatteutvalgets anbefaling om at inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier, som er inntekt direkte knyttet til kraftproduksjon, inkluderes i grunnlaget for grunnrenteskatt. Videre mener utvalget at de vridende bruttoskattene for vannkraft, som konsesjonsavgift og konsesjonskraft, bør erstattes med en nøytral fordelingsmekanisme til berørte kommuner, slik Kraftskatteutvalget tok til orde for.

Utvalget støtter flertallet i Havbruksskatteutvalget (NOU 2019: 18) og regjeringens høringsnotat av 28. september 2022 (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-grunnrenteskatt-pa-havbruk/id2929159/) om at det bør innføres en nøytral kontantstrømbasert grunnrenteskatt på havbruk. Ettersom Havbruksskatteutvalget allerede har utredet en slik skatt (som er ytterligere operasjonalisert i regjeringens høringsnotat), mener utvalget at skatten må kunne innføres relativt raskt. En grunnrenteskatt bør komme til erstatning for dagens vridende produksjonsavgift.

Utvalgets flertall foreslår i likhet med flertallet i Havbruksskatteutvalget at grunnrenteskatten innføres med en sats på 40 % Også regjeringen foreslo en skattesats på 40 % i sitt høringsnotat (med høringsfrist 4. januar 2023), men da med et bunnfradrag. Det foreslåtte bunnfradraget vil etter utvalgets syn svekke grunnrenteskattens effektivitetsegenskaper og bør etter utvalgets mening ikke innføres. Dersom en ønsker at mer av grunnrenten skal bli værende i næringen, bør skattesatsen reduseres fremfor å innføre et bunnfradrag.

Utvalgets medlem Bettina Banoun er enig med flertallet i at det er grunn til å innføre grunnrenteskatt på havbruksnæringen, men mener grunnrenteskattesatsen bør settes betraktelig lavere enn 40 %.

Ved innføring foreslår utvalget at gjenværende økonomisk verdi av fysiske driftsmidler i virksomheten hensyntas i beregningen av fremtidig grunnrenteskatt, det vil si at verdien av driftsmidlene inngår i avskrivnings- og friinntektsgrunnlaget, eventuelt utgiftsføres umiddelbart om det er kontantstrømskatt som velges som modell. Utvalget begrunner dette med at det vil sikre fradrag i grunnrenteskatten for den delen av historiske investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig driftsinntekt, som nå blir grunnrenteskattepliktig.

I høringsnotat 16. desember 2022 foreslo regjeringen (som varslet i 2023-budsjettet) å innføre en grunnrenteskatt på landbasert vindkraft (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing/id2951726/). Det ble foreslått at grunnrenteskatteplikten skal gjelde for vindkraftanlegg som er konsesjonspliktige, og beregningsenheten skal være det enkelte vindkraftanlegg. Skattesubjektet foreslås å være eiere av vindkraftanlegg på land i Norge. Den effektive skattesatsen foreslås satt til 40 %. Grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for nye investeringer.

Utvalgets flertall (pkt. 13.2.5) er enig i at det innføres en grunnrenteskatt på vindkraft på land. Forventet utvikling i kraftprisen og kostnadene for landbasert vindkraft indikerer vedvarende positiv grunnrente, og at det dermed er grunnlag for å innføre en grunnrenteskatt. Utvalgets flertall foreslår en grunnrenteskatt med tilsvarende sats som for havbruk, det vil si 40 %. Flertallet mener den nøyaktige utformingen av skattegrunnlaget bør utredes nærmere før skatten innføres. Dette vil skje som ledd i høringen, som har høringsfrist 15. mars 2023.

Utvalgets medlem Bettina Banoun anbefaler at grunnrenteskattesatsen settes betraktelig lavere enn 40 %.

Som for havbruk foreslår utvalget at gjenværende økonomisk verdi av fysiske driftsmidler i virksomheten hensyntas i beregningen av fremtidig grunnrenteskatt i forbindelse med innføringen. Det vil si at verdien av driftsmidlene inngår i avskrivnings- og eventuelt friinntektsgrunnlaget, eventuelt utgiftsføres umiddelbart om det er kontantstrømskatt som velges som modell. Dette vil sikre fradrag i grunnrenteskatten for den delen av historiske investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig driftsinntekt, som nå blir grunnrenteskattepliktig.

Utvalget foreslår derimot ikke å innføre grunnrenteskatt på havvind.

Utvalget (pkt. 13.2.5) viser til at vindkraft til havs krever betydelige investeringer i produksjon og nettutbygging, samt mulighet til avsetning av kraft. På grunn av dype havområder og lang avstand til fastlandet har bunnfast havvind høyere kostnader i Norge enn i mange andre områder i Europa. Det aller meste av norsk kontinentalsokkel er for dyp til å kunne bygge bunnfast vindkraft. Flytende vindkraft er i dag vesentlig dyrere enn bunnfaste løsninger. Med dagens utsikter for kostnader og kraftpriser forventes det ikke grunnrente over tid fra havvindnæringen.

Utvalget (pkt. 13.2.6) mener at det bør innføres grunnrenteskatt i fiskeriene (langs kysten og til havs). Utvalget viser til at fisk i utgangspunktet er en knapp ressurs eid av felleskapet, som fiskeren høster på felleskapets vegne. De siste årenes utvikling med økende realisering av grunnrente i næringen, spesielt i visse fartøygrupper, gjør det mer aktuelt enn tidligere å innføre en grunnrenteskatt.

Utvalget er videre av den oppfatning at all fremtidig tildeling eller omfordeling av grunn- eller strukturkvoter bør utløse vederlag til staten, enten gjennom fastpris eller auksjon.

Utvalget (pkt. 13.2.7) viser til at grunnrente kan oppstå alle næringer som utnytter knappe, stedbundne ressurser. Utvalget (s. 377) mener det bør være et prinsipp at det skal innføres grunnrenteskatt i næringer der det det kan forventes grunnrente over tid. En slik forventning om innføring av grunnrenteskatt kan etter utvalgets syn motvirke at grunnrenten kapitaliseres i næringen og realiseres før grunnrenteskatten innføres.

Som eksempler på områder det kan være aktuelt å innføre grunnrenteskatt i tillegg til de næringene som allerede er nevnt trekker utvalget frem skogbruk og frekvensforvaltning. Frekvensbånd er en begrenset ressurs som norske myndigheter tildeler gjennom auksjoner.

Rederiskatteordningen innebærer at omfattede selskaper er unntatt skattlegging av nærmere definerte skipsfartsinntekter, ved at nevnte selskap heller skal svare en særskilt tonnasjeskatt (i tillegg til skatt av netto finansinntekter). Formålet med rederiskatteordningen er å hindre utflytting av norske rederier ved å gi norsk skipsfart like gode rammebetingelser som i andre land. Rederiskatteordningen omfatter i dag om lag 750 selskaper.

Rederiskatteordningen ble innført med virkning fra og med inntektsåret 1996 og innebærer i utgangspunktet statsstøtte i strid med EØS-avtalen artikkel 61. Den norske rederiskatteordningen ble godkjent som lovlig statsstøtte av ESA første gang i 1998 og senest for en ny tiårs-periode fra og med 2018.

Utvalgets flertall foreslår at rederiskatteordningen avvikles. Utvalgets flertall deler Rederiskatteutvalgets vurderinger publisert i NOU 2006:4 hvor rederiskatteordningen også ble foreslått avviklet. Rederiskatteutvalgets flertall la i NOU 2006:4 blant annet vekt på at skattesubsidier kan vri ressurser mot aktiviteter som relativt sett er mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme. Det ble vist til at lavere lønnsomhet i rederinæringen enn i andre næringer kunne forklares med skattesubsidiene gjennom rederiskatteordningen.

Utvalgsmedlem Bettina Banoun mener at det ikke er grunn til å avvikle rederiskatteordningen, og viser til at en avvikling heller ikke vil medføre noe særlig skatteproveny. For 2022 er det beregnet en skatteutgift på 3,8 milliarder kroner knyttet til rederiskatteordningen. Skatteutgiften er et anslag på hvor mye skatt selskapene i rederiskatteordningen ville ha betalt dersom de var beskattet etter ordinære regler, uten hensyn til atferdsvirkninger. Anslaget er dermed ikke et rimelig anslag på provenytap for staten ved rederiskatteordningen. Det må antas at en stor del av selskapene som i dag omfattes av rederiskatteordningen vil flytte eierskap til skipene ut av Norge dersom rederiskatteordningen avvikles. Selskapene i rederiskatteordningen betaler årlig tonnasjeskatt av i alt om lag 60 millioner kroner.

Subsidiært mener utvalget at rederiskatteordningen i større grad enn i dag begrenses til å omfatte sjøfart som er utsatt for konkurranse fra utenlandskeid virksomhet som ikke er underlagt normal beskatning i Norge eller i utlandet. Den konkrete avgrensningen må vurderes nærmere. Utvalget viser til at rederier som yter service til havbruksnæringen utgjør en virksomhet som på nærmere vilkår kunne blitt skattepliktig til Norge etter reglene om begrenset skatteplikt og etter skatteavtale selv om virksomheten utøves av selskaper som er hjemmehørende i utlandet.

Dersom rederiskatteordningen videreføres, foreslår utvalget uansett at satsene for tonnasjeskatten økes.

Utvalgets flertall foreslår at dagens merverdiavgiftsfritak (nullsatser) og reduserte satser avvikles. Det advares mot at merverdiavgiften brukes som et virkemiddel for å støtte enkeltnæringer eller enkelte forbrukergrupper. Den samlede provenyøkningen ved å innføre én sats på 25 % er beregnet til 36,6 milliarder kroner.

En slik satsreform vil medføre økte kostnader for husholdningene. Utvalget mener det er viktig å skjerme lavinntektshusholdningene og barnefamiliene, samt andre grupper som påvirkes av omleggingen, og foreslår at det settes av 12,5 milliarder kroner til direkte kompenserende tiltak.

Utvalget gir en oversikt over mulige kompenserende tiltak der det blant annet foreslås kompensasjon gjennom økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte. Videre peker utvalget på følgende kompenserende tiltak for å tilgodese enkeltgrupper som påvirkes: Styrke tilskuddsordninger under Kulturdepartementet/Kulturrådet, avvikle kino- og videogramavgiften, øke produksjonstilskuddet til norske aviser, styrke innkjøpsordningene for litteratur, styrke konkurranseutsatt reiselivsnæring gjennom økt støtte til Innovasjon Norge, øke de statlige overføringene til fylkeskommunene for å sikre et konkurransedyktig kollektivtransporttilbud, øke bevilgningene til gravferdsstøtte og øke det særskilte skattefradraget i tiltakssonen (Finnmarksfradraget).

Utvalgsmedlem Bettina Banoun mener at det fortsatt bør være redusert sats for grønn persontransport, det vil si for billetter til båt, tog, trikk, t-bane og buss. Videre bør det fortsatt være lav sats på kultur og idrett og nullsatser på omsetning av aviser, elektroniske nyhetstjenester, tidsskrifter, bøker og enkelte andre publikasjoner.

Utvalget mener videre at en bør utrede muligheten for å utvide avgiftsgrunnlaget ved å avvikle eller innskrenke enkelte av dagens merverdiavgiftsunntak. Ytelser som er unntatt fra merverdiavgiftsloven, er helt utenfor merverdiavgiftssystemet. Det trekkes særlig frem at tjenester som tilbys av kommersielle aktører, generelt bør være avgiftspliktige og at det er uheldig at enkelte tjenesteytere omfattes av merverdiavgiftsunntak.

Utvalget mener det burde ses nærmere på om det er mulig å innlemme større deler av offentlig sektor og offentlig finansiert tjenesteyting i avgiftssystemet. Det trekkes frem som særlig viktig at tjenester som ytes av kommersielle aktører mot fullt vederlag, og der disse tjenestene ikke eller i liten grad står i konkurranseforhold med offentlig finansierte ytelser burde være en del av avgiftssystemet.

Utvalget anbefaler å utrede en generell avgiftsplikt for utleie av fast eiendom til annet enn boligformål samt en generell avgiftsplikt for omsetning av nye bygninger og byggegrunn. Det påpekes at innføring av avgiftsplikt vil medføre at hele verdiskapingen som realiseres i forbindelse med utleien eller salget, ilegges merverdiavgift.

For utleierne og selgerne vil avgiftsplikt bety at de gis fradragsrett for den inngående merverdiavgiften på anskaffelser til den faste eiendommen, slik at en reduserer omfanget av skjult avgift og avgiftskumulasjon i neste ledd. Utvalget påpeker videre at det vil forenkle avgiftshåndteringen, både ved at den reduserer behovet for å trekke grensen mellom avgiftspliktig og avgiftsunntatt omsetning, og ikke minst ved at flere aktører vil slippe de avgiftstekniske problemene med å fordele fradraget for inngående merverdiavgift.

For leietakerne og kjøperne vil avgiftsplikt bety at leie- eller salgsvederlaget blir avgiftsberegnet. Dette vil gi en mer effektiv fradragsrett for avgiftsregistrerte kjøpere, idet dagens justeringsregler ikke er egnet til fullt ut å nøytralisere den skjulte avgiften som ligger innbakt i salgsvederlaget. For avgiftsregistrerte leietakere vil innføringen av avgiftsplikt ha mindre betydning, idet svært mange av disse oppnår fradrag allerede i dag gjennom den frivillige registreringsordningen.

Ved utleie eller salg til kjøpere og leietakere som ikke er registrert for merverdiavgift, herunder privatpersoner som kjøper en ny bygning eller byggegrunn, vil merverdiavgiftsbelastningen øke tilsvarende differansen mellom merverdiavgiften på leievederlaget eller salgsvederlaget og den skjulte avgiftsbelastningen i dagens system. Denne økte merverdiavgiftsbelastningen vil kunne gi en kostnadsøkning for kjøperen eller leietakeren. Det beror på graden av overvelting hvor stor kostnadsøkningen eventuelt blir. Privatpersoner som leier bolig, vil også kunne oppleve et økt kostnadsnivå selv om boligutleie ikke gjøres avgiftspliktig. Det skyldes at den økte merverdiavgiftsbelastningen ved innføring av avgiftsplikt for nye bygningen og byggegrunn, vil kunne bli overveltet i leieprisene.

Utvalget mener at hensynet til proveny og konkurransenøytralitet tilsier at en bør utrede løsninger som i større grad sikrer at tjenester som formidles gjennom digitale plattformer, ilegges merverdiavgift. For å sikre at oppkrevingen av merverdiavgift blir effektiv, bør en primært søke å legge avgifts- og registreringsplikten på den digitale plattformen.

Utvalget anbefaler at en utreder innføring av avgifts- og registreringsplikt for digitale plattformer som formidler korttidsutleie av fast eiendom.

Utvalget går inn for en nedtrapping av dagens elbilfordeler. Utvalget anbefaler blant annet at dagens merverdiavgiftsfritak for elbiler avvikles, og at en eventuell støtte til kjøp av elbiler gis som et tilskudd over budsjettets utgiftsside. Utvalget anbefaler videre at fritaket for elbiler i engangsavgiften gradvis fases ut, og at fordelene for ladbare hybridbiler reduseres på kort sikt og etter hvert fjernes. NO_X– og CO₂-komponenten i engangsavgiften anbefales fjernet når elbiler nærmer seg 100 % markedsandel i nybilsalget. Frem til dette vil NO_X– og CO₂-komponenten i engangsavgiften bidra til at bilkjøpere fortsatt har insentiver til valg av null- og lavutslippskjøretøy.

Utvalget anbefaler å avvikle tax free-ordningen, samt å avvikle muligheten til å innføre tax free-varer kjøpt i utlandet (f.eks. på utenlandske flyplasser og ferger i internasjonal trafikk). Utvalget anbefaler ikke å avvikle kvotene, herunder verdigrensene, for toll- og avgiftsfri innførsel av reisegods.

For å begrense sukkerinntaket og redusere de samfunnsmessige kostnadene, anbefaler utvalget å innføre en avgift på alkoholfrie drikkevarer som er differensiert etter sukkerinnholdet. Ideelt sett mener utvalget at det bør innføres en generell avgift på tilsatt sukker. Dette bør i første omgang gjøres ved at norske myndigheter arbeider for at det internasjonalt innføres krav om merking av tilsatt sukker, og at det gjøres en nærmere vurdering av de administrative konsekvensene av å innføre en generell avgift på tilsatt sukker.

Flyreiser som er påbegynt i Norge og som har sluttdestinasjon utenfor Europa, er verken omfattet av kvotesystemet eller ilagt CO₂-avgift. Utvalget anbefaler å øke flypassasjeravgiften for flygninger ut av Europa for å styrke avgiftens klimaeffekt.

Omtrent halvparten av utslippene i Norge er omfattet av EUs kvotesystem. For å nå Parismålet vil det være nødvendig å forsterke virkemidlene for å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene.

Nær 70% av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge er ilagt klimaavgift. Det er innført nye avgifter på utslipp som tidligere ikke var priset. Resultatet er at norsk prising av utslipp av klimagasser i større grad er uniform på tvers av ulike kilder, og at både omfanget og nivået på prisingen er blant de høyeste i verden. Utvalget mener i prinsippet at alle ikke-kvotepliktige utslipp bør prises, og at prisen bør være lik for alle sektorer.

Utvalget merker seg at anslåtte utslippsreduksjoner som følge av regjeringens plan om å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 2020-kroner i 2030, er lavere enn nødvendige utslippsreduksjoner for å oppfylle de årlige utslippsbudsjettene for ikke-kvotepliktige utslipp for perioden 2021–2030. Forpliktelsen kan også oppfylles gjennom kvotekjøp innenfor EU-samarbeidet. Dersom alle utslippsreduksjoner skal tas i Norge, mener utvalget at avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp bør settes høyere enn 2 000 kroner i 2030.

En betydelig andel av utslippene som i dag ikke er priset kommer fra bruk av mineralgjødsel. Utvalget anbefaler at det innføres en avgift på nitrogenet i mineralgjødsel.

Utvalget ser det som lite hensiktsmessig å legge en avgift på produksjon av kjøtt eller kjøttprodukter når slik produksjon mottar betydelige statlige subsidier. På bakgrunn av dette anbefaler utvalget at produksjonsstøtten i jordbruket legges om i en mer klimavennlig retning i tråd med Grønn skattekommisjons anbefalinger (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet).

Endringer i arealbruk og hogst av skog medfører utslipp av klimagasser. Disse utslippene er hverken omfattet av klimaavgifter eller EUs kvotesystem. Utvalget mener det bør arbeides videre med en klimaavgift på irreversibel omdisponering av areal, med sikte på at en slik avgift skal innføres. Utvalget mener en slik avgift kan danne grunnlag for en utvidet naturavgift, som inkluderer andre negative eksterne effekter ved omdisponering av areal, som for eksempel tap av biologisk mangfold.

Karbonlekkasje innebærer at utslipp flyttes fra land med reguleringer av egne klimagassutslipp til land uten eller med svakere reguleringer. En effekt av dette er at virksomheter i land med klimareguleringer taper konkurranseevne mot produsenter i land uten tilsvarende klimaregulering. EU har innført to virkemidler for å motvirke karbonlekkasje: vederlagsfri tildeling av kvoter og en CO₂–kompensasjonsordning.

Utvalget anbefaler at ordningen med CO₂-kompensasjon for industrien avvikles. Det vises til at ordningen bryter med prinsippet om at forurenser betaler, bidrar til økt etterspørsel etter kraft og gir insentiver til overinvestering i ulønnsom virksomhet. I tillegg er ordningen svært kostbar for staten.

I 2007 ble det innført avgift på utslipp av nitrogenoksider (NO_X). Det er inngått en miljøavtale mellom staten og næringsorganisasjoner som sørger for at virksomheter som er tilsluttet avtalen fritas for avgift mot å sørge for at de samlede utslippene fra kildene som omfattes av avtalen ikke overskrider fastsatte utslippstak.

Utvalget mener miljøavtalen om NO_X-fondet ikke bør fornyes. Det vises til at avgift er et bedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utslipp av NO_X bør ilegges avgift på et nivå slik at Norge overholder sine forpliktelser under Gøteborgprotokollen.

Utvalget mener det er behov for en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter.

I en fremtidig utredning bør en vurdere å innføre nye miljøavgifter som legges direkte på kilden til de eksterne virkningene, men også såkalte nest best-løsninger hvor avgifter legges på vare- og tjenestegrupper som kan gi opphav til store miljøskader i landene de produseres.

Det bør også utredes om det kan gjøres endringer i skatte- og avgiftssystemet for å stimulere til reparasjoner, gjenbruk og resirkulering, uten at endringene har høye effektivitetskostnader eller administrative kostnader. I den forbindelse vurderes blant annet redusert merverdiavgiftssats på omsetning av brukte varer og reparasjonstjenester som tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter.

Avgiften på elektrisk kraft (elavgiften) skal først og fremst skaffe staten inntekter, men den kan også bidra til å redusere energiforbruket. I dag er enkelte næringer (kraftintensive industriprosesser mv.) fritatt for avgift på elektrisk kraft (elavgiften), enkelte næringer (øvrig industri) har redusert sats på 0,546 øre/kWh, og øvrige næringer er ilagt alminnelig sats. Utvalget kan ikke se at det er faglige argumenter for å forskjellsbehandle ulike typer næringer. Utvalget anbefaler en provenynøytral omlegging der all næringsvirksomhet og offentlig forvaltning ilegges en sats på om lag 4,5 øre/kWh.

Utvalget anbefaler en avvikling av dagens fritak for husholdninger i deler av Troms og Finnmark fylke. Det vises til at støtte til å opprettholde og stimulere bosetting i denne regionen kan gis mer effektivt gjennom lavere skatt på alminnelig inntekt eller ordninger på utgiftssiden, herunder billigere barnehage eller sletting av studiegjeld.

Utvalget mener også at elavgiften ikke bør brukes til å jevne ut strømutgiftene til husholdningene gjennom året. Høye priser gir insentiver til å investere i ny kraftproduksjon og redusere unødvendig forbruk. Ulik elavgift gjennom året vil bidra til gale prissignaler og et mindre effektivt kraftmarked. Av den grunn anbefaler utvalget at dagens lavere alminnelige sats i månedene januar, februar og mars avvikles. Provenyet fra å avvikle den lave satsen i disse tre månedene bør brukes på å redusere den alminnelige satsen i elavgiften.

Les mer om utvalgets forslag knyttet til skatte- og avgiftssystemets rolle i klima- og miljøpolitikken her.