EU-domstolen – Håndhevelsesdirektivet stiller krav til nasjonal erstatningsrett

EU-domstolen har i sak C-547/22 Ingsteel, slått fast at håndhevelsesdirektivet krever at en urettmessig avvist leverandør har rett på erstatning for sjansetap. EU-domstolens begrunnelse aktualiserer også spørsmål om Høyesteretts avgjørelse i HR-2023-206-A (Perpetuum) kan opprettholdes.

Saken gjaldt en konkurranse om modernisering og oppføring av 16 fotballtribuner i Slovakia. To leverandører deltok i konkurransen. INGSTEEL spol. s. r. o (“Ingsteel”) ble avvist fordi oppdragsgiver mente flere kvalifikasjonskrav ikke var oppfylt. Avvisningsbeslutningen ble senere annullert av Slovakisk Høyesterett. Mens saken verserte for domstolene, hadde oppdragsgiver signert kontrakt med den gjenværende leverandøren.

Ingsteel gikk til søksmål med krav om erstatning for tapet sammenslutningen var påført som følge av oppdragsgivers urettmessige avvisningsbeslutning. Nærmere bestemt krevde Ingsteel erstatning for tapet av muligheten til å vinne kontrakten. Ingsteel anførte videre (avsnitt 22) at

“… i tilfælde af en tilbudsgivers ulovlige udelukkelse fra en offentlig udbudsprocedure har denne ret til at kræve erstatning for det tab, vedkommende har lidt som følge af fortabelsen af en mulighed, som ikke kan sidestilles med indtægtstab, og som ikke kræver en nær så høj grad af sandsynlighed for opnåelsen af en økonomisk fordel. Der er tale om en erstatning for en fortabt mulighed for at opnå en fortjeneste og ikke om en erstatning for selve fortjenesten”.

I likhet med norsk rett, inneholder ikke Slovakisk rett noen egentlig hjemmel for å få erstattet sjansetap. Det er imidlertid mulig etter Slovakisk rett å få erstattet tapt fortjeneste om det er (svært) stor sikkerhet for at leverandøren ville fått kontrakten om feilen tenkes borte.

Den Slovakiske domstolen stilte to fortolkningsspørsmål til EU-domstolen. Essensen i de to spørsmålene var om Håndhevelsesdirektivet er til hinder for nasjonal lovgivning eller praksis som avskjærer en urettmessig avvist leverandør fra å kreve erstatning for tap som følge av at leverandøren mistet muligheten til å vinne konkurransen. Dette bekreftet EU-domstolen.

Erstatning for sjansetap

Etter direktiv 89/665/EØF med etterfølgende endringer i direktiv 2007/66/EF (“Håndhevelsesdirektivet“) artikkel 2 nr. 1 bokstav c er medlemsstatene pålagt å sikre at nasjonal rett gir adgang til å “gi skadeserstatning til personer som har lidd skade som følge av en overtredelse”.

Etter en vurdering av ordlyden i bestemmelsen, sammenhengen i direktivet og det formålet direktivet er ment å ivareta, kom EU-domstolen til at regelverket forbyr nasjonal lovgivning eller praksis som på prinsipielt grunnlag avskjærer en urettmessig avvist leverandør fra å kreve erstatning for tap som følge av at leverandøren mistet muligheten til å vinne konkurransen.

EU-domstolen uttalte følgende i avgjørelsens avsnitt 48:

“Henset til ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 89/665 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning eller praksis, der principielt udelukker muligheden for, at en tilbudsgiver, som er blevet udelukket fra en offentlig udbudsprocedure på grund af en ulovlig afgørelse fra den ordregivende myndighed, kan få erstatning for det tab, der er lidt som følge af den fortabte mulighed for at deltage i denne procedure med henblik på at opnå den pågældende kontrakt”

Domstolen presiserte videre at det, innenfor rammene av ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet, er opp til hver enkelt medlemsstat å fastsette vilkårene som må være oppfylt for at en leverandør skal kunne oppnå erstatning for sjansetap, jf. avsnitt 45.

Avgjørelsen må forstås slik at håndhevelsesdirektivet krever at også sjansetap skal kunne erstattes ved brudd på anskaffelsesreglene. EFTA-domstolen har videre fastslått at Håndhevelsesdirektivet forutsetter at man skal kunne kreve erstatning for tapt fortjeneste, jf. E-7/18 avsnitt 115. Det er dermed fastslått at det i prinsippet skal kunne tilkjennes erstatning både for tapt fortjeneste og for tap av sjanse. Det er få vektige kilder som forklarer forskjellen på de to tapskategoriene, og EU-domstolens nye avgjørelse gir begrenset med veiledning.

Spørsmål som oppstår er særlig om bevisbyrden, og bevisspørsmålet, er et annet ved krav om erstatning for sjansetap, enn ved et krav på tapt fortjeneste. Som vist over, var dette på mange måter hovedpoenget i Ingsteels anførsler.

Selve bevisspørsmålet må logisk være et annet. Det som må bevises ved et kav om erstatning for sjansetap er at leverandøren har gått glipp av en mulighet for å få kontrakten, og det er denne muligheten som skal erstattes. Det tilsier at spørsmålet om årsakssammenheng lett vil være oppfylt (en uriktig avvisning fratar utvilsomt leverandøren fra en mulighet til å få kontrakten). Spørsmålet om årsakssammenheng blir i så fall mer et spørsmål om hvor stor sjanse selskapet hadde til å få kontrakten. Dette peker hen mot en sannsynlighetsvurdering knyttet til utfallet, dvs. har leverandøren mistet en 50% sjanse til å få kontrakten, skal halve den (totale) tapte fortjeneste erstattes. Utfallet kan variere på forskjellige stadier. Etter inngitt tilbud kan sannsynligheten komme opp mot 100%, men skjer avvisningen på et tidligere stadium må man nærmest ta utgangspunkt i antall tilbydere (og postulere at alle har lik mulighet – dvs. med tre tilbydere blir tapet 1/3 av det maksimale tapet).

At det er et annet grunnleggende årsakspørsmål som oppstår tilsier at terskelen for å oppnå erstatning for sjansetap må være lavere enn terskelen for å oppnå erstatning for tapt fortjeneste etter norsk rett. Dommen vil i så fall ha stor praktisk betydning for erstatningsreglene i Norge.

Dommen gir dessverre ikke mye nærmere veiledning om dette, men premissene synes klart å indikere at vilkårene for sjansetap må være annerledes enn for positiv kontraktsinteresse. Slovakia påberopte nasjonale regler om erstatning for positiv kontraktsinteresse, og mente dette var tilstrekkelig, men EU-domstolens argumentasjon i avsnitt 47 tilsier at dette ikke var i tråd med Håndhevelsesdirektivet:

“I denne henseende er det således tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af Domstolens praksis, at for at sikre effektiviteten af alle de EU-retlige bestemmelser pålægger princippet om forrang bl.a. de nationale retter i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten (dom af 4.3.2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C-183/18, EU:C:2020:153, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis), og at denne forpligtelse til overensstemmende fortolkning pålægger de nationale retter i givet fald at ændre en veletableret, eller helt fast, retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med formålene med et direktiv (jf. i denne retning dom af 3.6.2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-726/19, EU:C:2021:439, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis”

Uttalelsen er ikke helt klar, men poenget synes å være at de Slovakiske erstatningsreglene var for strenge til å “konsumere” muligheten for erstatning for sjansetap. Et hovedpoeng her er vel i så fall at man under perspektivet sjansetap skal vise at man har tapt en mulighet, ikke kontrakten som sådan.

EU-domstolen gir ellers lite veiledning for hva som ligger i erstatning for sjansetap, og hvordan tapet skal beregnes. Et særlig spørsmål er derfor om man kan søke veiledning i EU-rettens avgjørelser på området, jf. særlig T-199/14 Vanbreda og T-38/21 Invios. Dette er imidlertid ikke uten videre holdbart. Årsaken er at EU-institusjonenes anskaffelser er regulert av Finansforordningen, og ikke av Håndhevelsesdirektivet, og at det følger av EU-rettens praksis at Håndhevelsesdirektivet ikke kan anvendes analogisk på disse anskaffelsene. Det er viktig at ha dette perspektivet med seg ved fastleggelsen av det nærmere innholdet i Ingsteel – EU-rettens tidligere avgjørelser kan ikke uten videre legges til grunn for forståelsen av den nye dommen.

Andre konsekvenser av avgjørelsen

Dommen aktualiserer spørsmålet om hvilke rettigheter som utløper direkte av Håndhevelsesdirektivet mht. erstatning, og hvilke krav som gjelder for nasjonale erstatningsregler.

EU-domstolen viser i avsnitt 35 til det alminnelige statsansvaret, og presiserer at dette krever at det skal være mulig å “fuldt ut” få erstattet det tap som faktisk er lidt. Videre uttales det at Håndhevelsesdirektivets krav om erstatning “udgjør en konkretisering av disse principper“. Hva som nærmere ligger i dette, og på hvilken måte statsansvaret er konkretisert ved Håndhevelsesdirektivet, er uklart. Mener EU-domstolen at det her er oppstilt et eget ansvarsgrunnlag, eller gjelder statsansvaret fullt ut? Om reglene er nøyaktig de samme, er det vanskelig å se kravet i Håndhevelsesdirektivet som noen konkretisering – noe som tilsier at det ligger mer i dette.

Et annet viktig forhold er at EU-domstolen understreker at det ikke er rom for noen prinsipiell utelukkelse i nasjonal rettsorden av et erstatningskrav for brudd på anskaffelsesreglene.

I HR-2023-206-A (Perpetuum) fant Høyesterett som kjent at et krav på erstatning er prinsipielt utelukket hvis oppdragsgiver har begått andre feil som gjør at konkurransen skulle vært avlyst. Etter vår vurdering kan det stilles spørsmål ved om dette er i strid med EU-domstolens avgjørelse i sak C-315/01 GAT, der EU-domstolen tolket Håndhevelsesdirektivet slik at

“… en bydende, der har lidt skade som følge af en beslutning om tildeling af en offentlig kontrakt, hvis lovlighed han anfægter, ikke kan fratages retten til at kræve erstatning for tab, som er forårsaget af denne beslutning, med den begrundelse, at udbudsproceduren under alle omstændigheder var uretmæssig som følge af den af egen drift fremførte ulovlighed af en anden – eventuelt forudgående – beslutning, truffet af den ordregivende myndighed.”

GAT gjelder konkret et krav om negativ kontraktsinteresse, og Høyesterett (og Anskaffelsesutvalget) har ment at rekkevidden er begrenset til dette. Uttalelsen i GAT er imidlertid generell, og som nevnt forankret i Håndhevelsesdirektivets krav om erstatning. Dette kan være eksempel på nettopp en slik presisering av statsansvaret som EU-domstolen fremhever i Ingsteel. Uavhengig av dette reiser Ingsteel uansett spørsmål ved om en prinsipiell utelukkelse av et krav om erstatning, forankret i at oppdragsgiver også har begått andre feil (som skulle ledet til avlysning, men ikke hindret dem fra å inngå kontrakt), er holdbar. Tar man dommen på ordet, er dette neppe i tråd med Håndhevelsesdirektivet.

Oppsummert er avgjørelsen tydelig på at nasjonale regler som forhindrer krav på erstatning for sjansetap vil stride mot Håndhevelsesdirektivet. Utover dette er avgjørelsen nokså kortfattet og knapp, og den reiser en rekke spørsmål som må vurderes nærmere i lys av øvrig praksis fra EU- og EFTA-domstolen, samt Høyesterett.

Det er viktig at dette er spørsmål som nå vies tid ved behandlingen av Anskaffelsesutvalgets lovforslag, særlig i lys av at Anskaffelsesutvalget foreslår en mer detaljert lovregulering av erstatning.