Regjeringen har som mål at kompensasjonsordningen, også kalt kontantstøtten, for bedrifter skal være effektiv, treffsikker og målrettet. Blir den det? Her er vår analyse av den skisserte ordningen.

Det er nå gått i overkant av tre uker siden Norge stengte ned på grunn av koronautbruddet. Dette har rammet næringslivet svært hardt og vil fortsette å ramme hardt i tiden fremover. Særlig hardt rammet er detaljhandelen, serveringsbransjen og reiselivsbransjen, hvor en rekke større og mindre kjeder nå står i umiddelbar fare for å gå konkurs.

Fredag kom proposisjonen med detaljene i regjeringens forslag til en kompensasjonsordning for bedrifter. Ordningen er historisk, et tiltak som skaper håp i norsk næringsliv og som det er store forventninger til. Regjeringen har i tett samarbeid med arbeidslivets parter fått på plass den største kontantstøtten til norsk næringsliv noensinne på rekordtid. Det er all grunn til å rose regjeringen for dette arbeidet. Ordningen fremstår både som effektiv og treffsikker. Men omfatter den alle som trenger støtte?

Ordningen har de beste hensikter og er ubyråkratisk og skal treffe bredt. Det vil imidlertid innebære en risiko for urimelige utslag og uheldige incentiver. En annen sentral problemstilling er hvordan myndighetene skal forhindre misbruk, svindel og juks. Det kan etter vår oppfatning også stilles spørsmål ved om virkeområdet for ordningen er hensiktsmessig avgrenset.

Den skisserte ordningen

Regjeringens forslag legger opp til følgende:

  • Støtte til bedrifter som har hatt et omsetningsfall på minst 30 prosent sammenlignet med tilsvarende måned året før.
  • Kompensasjonsordningen vil gjelde for mars, april og mai 2020. I mars vil grensen på omsetningsfall være 20 prosent.
  • Staten vil kompensere basert på følgende formel: Omsetningsfall i prosent x (uunngåelige faste kostnader – egenandel) x justeringsfaktor
  • Justeringsfaktoren er 0,9 for bedrifter nedstengt av staten og 0,8 for øvrige bedrifter.
  • Egenandelen vil være 0 kr for bedrifter nedstengt av staten og 10 000 kr per måned for øvrige bedrifter.
  • Det vil bli innført en minsteutbetaling på 5 000 kroner.
  • Det settes et tak på 30 millioner kroner per juridisk person (bedrift) per måned. Det vil også være en maksgrense for konsern. Maksbeløpet for konsern er foreløpig ikke fastsatt.
  • Finansnæringen, olje- og gassutvikling, private barnehager, flyselskap, utenriks sjøfart- og varetransport skal ikke omfattes av ordningen.

Formålet med kompensasjonsordningen er å bidra til at ellers levedyktige bedrifter som er hardt rammet av virusutbruddet, skal komme seg gjennom krisen. Ordningen skal treffe bredt, men er primært rettet mot små og mellomstore bedrifter, det såkalte SMB-markedet. Det forventes at de første søknadene om støtte vil kunne sendes inn allerede 17. april 2020. Skatteetaten skal være tilskuddsmyndighet og forvalte ordningen. Det er ventet at mellom 50 000 og 70 000 bedrifter kan komme til å søke om støtte og at pakken vil koste staten rundt 20 milliarder kroner per måned.

Ordningen gjelder bare omsetningssvikt som skyldes virusutbruddet

Ordningen er bare ment å kompensere bedrifter som er påvirket av virusutbruddet. For foretak som er pålagt å stenge av staten av smittevernhensyn, vil spørsmålet om årsakssammenheng være uproblematisk.

For andre bedrifter vil vurderingen være mer sammensatt. I proposisjonen fremgår det at virksomheter som ikke er påvirket av virusutbruddet, ikke skal motta støtte. Det er for øvrig lite veiledning om hva som kreves for å påvise årsakssammenheng. Som eksempel på selskaper som ikke vil ha krav på støtte som følge av manglende årsakssammenheng, nevner departementet nettselskaper, som typisk har en regulert inntektsramme og derfor ikke vil stå overfor inntektsbortfall som følge av virusutbruddet. I tillegg nevnes finansforetak og andre selskaper med investeringsvirksomhet som hovedformål. Det samme vil ifølge departementet kunne gjelde for utenriks varetransport på sjø.

For at formålet om effektivitet i saksbehandlingen skal kunne oppnås, er det viktig at kravet til årsakssammenheng ikke praktiseres for strengt. I lys av den komplekse årsaksrekken krisen har igangsatt og at knapt noen er uberørt av krisen, mener vi at det vil foreligge en presumsjon for årsakssammenheng ved inntektsfall. Etter vårt syn må det derfor foreligge konkrete holdepunkter for at tapet skyldes noe annet dersom det ikke skal foreligge årsakssammenheng.

Hvem omfattes av ordningen?

Ordningen gjelder for alle norskregistrerte skattepliktige foretak. Dette omfatter i utgangspunktet alle foretak registrert i Foretaksregisteret, men det er et vilkår at selskapet har ansatte. I tillegg omfattes enkeltpersonforetak registrert i Enhetsregisteret der innehaver har sin hovedinntekt fra virksomheten. Også filialer av utenlandske foretak (NUF) omfattes dersom virksomheten som drives i Norge, er skattepliktig hit.

Departementet har fastsatt enkelte konkrete unntak fra dette utgangspunktet. Unntakene er begrunnet i at enkelte bransjer trolig ikke vil oppleve inntektsbortfall av virusutbruddet i samme grad, samt at det er opprettet særskilte støtteordninger for enkelte bransjer som vil kunne avbøte for inntektsbortfallet.

På denne bakgrunn er det gjort unntak for:

  • Finansnæringen
  • Produksjon, overføring og distribusjon av elektrisitet og vannforsyning
  • Olje- og gassutvinning
  • Foretak som er under egne støtteordninger som private barnehager, frivillige organisasjoner og flyselskaper
  • Foretak uten ansatte (unntatt enkeltmannsforetak der virksomheten er innehavers hovedinntektskilde)
  • Foretak uten aktivitet eller foretak under konkursbehandling
  • Foretak som er heleid av stat, fylkeskommune eller kommune og hvor hoveddelen av virksomheten målt i omsetning ikke er i konkurranse med andre

Det er videre foreslått at departementet i forskrift kan avgrense virkeområdet nærmere, herunder ved å avgrense mot visse typer næringer og mot foretak eid av det offentlige.

Vi mener det kan stilles spørsmål ved om virkeområdet for støtteordningen er hensiktsmessig avgrenset. Flere interesseorganisasjoner har uttalt at krisepakken til flyselskapene ikke er tilstrekkelig for å unngå konkurser. Videre har Finans Norge understreket at selv om den norske finansnæringen er godt rustet til å møte de kommende utfordringene, vil det være nødvendig med tiltak for å begrense de økonomiske ringvirkningene av virusutbruddet.

Omsetningssvikten på 20 eller 30 prosent beregnes basert på samme måned året før

Utgangspunktet for vurderingen av graden av omsetningsfallet er at omsetningen for inneværende måned sammenlignes med omsetningen for samme måned foregående år (dvs. mars 2020 sammenlignes med mars 2019). Dersom virksomheten ikke var i drift mars 2019, må det utregnes et gjennomsnitt av omsetningen for januar og februar 2019. Det siste alternativet er særlig aktuelt for vekstbedrifter og nystartede virksomheter.

Grensen på 30 prosent kan gi en betydelig terskeleffekt, som igjen bidrar til å forverre de økonomiske konsekvensene. For virksomheter som er rett under terskelen, vil ordningen kunne gi incentiver til å redusere omsetningen for å kvalifisere for statlig tilskudd. Dette kan stimulere til å redusere aktiviteten ved å permittere ansatte. En bedrift som ikke permitterer, kan få inntekter over terskelen og får da ikke støtte, mens en bedrift som permitterer, får større omsetningstall som kan gi rett til støtte. Tilsvarende gjelder for andre tiltak for å øke eller begrense virksomhetens aktivitet.

Ett alternativ ville være å basere vurderingen utelukkende på omsetning i mars, for å forhindre at virksomheter tilpasser aktiviteten for å sikre seg støtte i april og mail. Dette ville imidlertid kunne gi uheldige utslag for mange, særlig for de virksomheter som har fått effektene mer indirekte og dermed senere.

Vi har sett at danskene baserer vurderingen av omsetning mot fjoråret på en samlet vurdering av perioden fra 9. mars til 9. juni, som er støtteperioden i Danmark. Dette gjør at terskeleffekter for enkeltmåneder forhindres. Samtidig fordrer ordningen at danske selskaper rapporterer inn anslått omsetningssvikt i forkant, og at selskapene etterskuddsvis rapporterer inn faktisk omsetningssvikt, noe som gjør at det kreves betydelige ressurser for å forvalte ordningen.

Samlet sett mener vi at det det bør være en terskel for rett til tilskudd, og det er ikke mulig å finne en terskel uten urimelige utslag. Tross alt gir vår terskel på 30 prosent (og 20 prosent i mars) dekning til flere virksomheter enn i Danmark, hvor terskelen er satt til 40 prosent.

Vi mener det kan stilles spørsmål ved om virksomheter som har hatt økte kostnader som følge av koronakrisen, blir tilstrekkelig ivaretatt av forslaget. Økte kostnader hensyntas verken i terskelen for å få støtte eller i kompensasjonen (som omfatter faste kostnader), og vil normalt bli ansett som variable.

Ordningen omfatter bare kostnader som er uunngåelige

Støtteordningen er bare ment å omfatte faste uunngåelige kostnader i hvert enkelt foretak. Dette vil si kostnader som ikke kan reduseres på kort sikt i takt med aktivitetsnivået. Regjeringen har i proposisjonen lagt opp til at blant annet strøm, husleie og nettorenteutgifter vil omfattes. Samtidig gis hjemmel til å nærmere regulere i forskrift hvilke kostnader som skal omfattes.

Kostnader som er knyttet til tidsbegrensede oppdrag eller leveranser, vil ikke medregnes som faste uunngåelige kostnader. Det samme gjelder kostnader som varierer med aktivitetsnivået, herunder en variabel komponent av husleie som avhenger av leietakers omsetning. I tillegg nevnes variable komponenter av forsikringspremie.

Det er antatt at departementet vil gi nærmere presiseringer av hva som skal regnes som uunngåelige faste kostnader i forskrift.

Hvor mye støtte har man krav på?

Støttebeløpet vil beregnes etter en nærmere angitt formel: Kompensasjon = omsetningssvikt (pst) * differanse faste kostnader og egenandel * justeringsfaktor. Dette innebærer at ingen søkere vil få dekket 100 prosent, og at modellen for mange virksomheter vil være dårligere enn den danske modellen.

Støtteordningen er ment å være todelt ved at bedrifter som er stengt av staten, skal ha høyere dekningsgrad enn andre. Dette gjelder blant annet fysioterapeuter, frisører og optikere. For slike bedrifter vil justeringsfaktoren derfor være 0,9 og egenandelen NOK 0. For andre bedrifter som kvalifiserer for støtte, vil justeringsfaktoren være 0,8 og egenandelen NOK 10 000. Det betyr for eksempel at en frisør som har måttet stenge og derfor har 100 prosent omsetningstap, vil få 90 prosent av de faste kostnadene dekket. For virksomheter som ikke har måttet stenge, vil de måtte gange sine faste kostnader med prosentvis omsetningstap og deretter få dekket 80 prosent av dette, dog med en egenandel på 10 000 kroner. For alle virksomheter gjelder at beløp under 5 000 kroner ikke vil bli utbetalt.

Som et generelt prinsipp gjelder at jo høyere omsetningstapet har vært, desto høyere prosentvis dekning av sine kostnader får bedriften. I så henseende har modellen likhetstrekk med den danske modellen, som legger opp til terskler for omsetningstap som gir prosentvis kompensasjon (100 prosent kompensasjon hvis virksomheten må stenge som følge av korona, 80 prosent kompensasjon hvis omsetningsnedgang på 80-100 prosent, 50 prosent kompensasjon hvis omsetningsnedgang på 60-80 prosent, 25 prosent kompensasjon hvis omsetningsnedgang på 40-60 prosent). Mange virksomheter ville derfor kommet bedre ut etter den danske modellen, blant annet vil virksomheter som har måttet stenge, få full kompensasjon.

Regjeringen har også fastsatt en øvre grense for kompensasjon, som utgjør 30 millioner kroner per juridisk person (bedrift) per måned. Det vil også vurderes om det skal gjelde en annen maksgrense for støtte samlet for konsern, slik at konserner ikke skal kunne organisere seg til økt støtte. Dette vil eventuelt reguleres i en egen forskrift. Vi noterer oss at den norske ordningen her skiller seg negativt fra den danske modellen, hvor maksbeløpet for støtte er satt til DK 60 millioner.

Hvordan forhindre misbruk?

For å bidra til rask utbetaling, legges opp til en automatisert og digital søknadsprosess som skal være lett å bruke. Men en slik modell kan potensielt åpne for misbruk. For ikke å forsinke søknadsprosessen og utbetalinger, legges det derfor opp til automatiske kontroller, kryssjekk mot tidligere rapporterte opplysninger og etterfølgende kontroll. Om avvik registreres, vil søknaden undergis manuell behandling. Dersom det ikke registreres avvik mellom søknaden og dataen den kryssjekkes mot, vil søknaden automatisk godkjennes og penger automatisk utbetales.

Den foreslåtte søknadsordningen er i stor grad basert på tillit. Søker vil imidlertid bli ansvarliggjort ved at man i søknadsprosessen må bekrefte at man er kjent med reglene for støtteordningen og straffeansvar som følger av å gi uriktige opplysninger. Skattedirektøren uttaler at ordningen skal være rask og enkel å bruke, men ikke enkel å misbruke.

I tillegg til automatiske kontroller og kryssjekk som ledd i søknadsprosessen, vil det blir utført etterfølgende kontroller for å avdekke uberettigede krav. Søker må også kunne dokumentere tallgrunnlaget på forespørsel og kunne fremskaffe bekreftelse fra regnskapsfører eller revisor på at de oppgitte beløpene er riktig. De som forsøker å jukse, vil bli ilagt strenge sanksjoner. Dersom det i ettertid avdekkes at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger, kan det bli ilagt mellom 30 og 60 prosent tillegg av tilskuddet. Skyldgraden er grov uaktsomhet eller forsett. I verste fall vil forholdet kunne straffes som skattesvik etter straffeloven.

På tross av muligheten for etterfølgende kontroll er det en reell bekymring for hvordan misbruk kan unngås. LO-leder Hans-Christian Gabrielsen uttalte torsdag at «det vi ikke trenger, er en ordning som gir useriøse bedrifter et sugerør ned i statskassen».

Hittil har opposisjonen på Stortinget vært samlet om å støtte regjeringen i de foreslåtte tiltakspakkene. Samarbeidet kan nå slå sprekker. SV ønsker krav om at bedrifter som mottar støtte, skal frasi seg utbytte og la være å si opp ansatte. Arbeiderpartiet presses av fagbevegelsen til tilsvarende krav. Spørsmålet har i helgen skapt grunnlag for betydelig politisk debatt. Uenigheten kan åpne for store endringer i regjeringens forslag før Stortinget skal behandle saken tirsdag.

Forslaget fra departementet overlater mye til forskrifter

I regjeringens forslag er det i stor grad lagt opp til at sentrale spørsmål skal reguleres i forskrifter. Dette gjelder både den nærmere avgrensningen av hvem som skal omfattes av ordningen, hvilke faste utgifter som skal omfattes, og om det skal fastsettes særregler for konserner.

Etter vår oppfatning etterlater den utstrakte bruken av forskrifter en usikkerhet for næringslivet i en tid hvor forutberegnelighet er meget viktig. Det er helt sentralt at departementet handler raskt og vedtar innholdet i disse forskriftene innen kort tid. I tillegg er det viktig at forskriftene i begrenset grad åpner for usikkerhet og skjønnsmessige vurderinger som kan åpne for tvil og misforståelser hos de næringsdrivende.